Stavební zákon – malá novela pro "malé obce"

7. 3. 2008 OF 5/2007 Legislativa

Po půlroční aplikací nového stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) připravilo Ministerstvo pro místní rozvoj v červenci roku 2007 jeho "malou" novelu. Měla by řešit několik nejpalčivějších problémů, které komplikují život stavebníků, stavebních úřadů a "malých" obcí, z nichž 2500 nemá v současnosti platnou územně plánovací dokumentaci.

Prvotní návrh "malé" novely stavebního zákona zahrnoval šest okruhů problémů, z nichž prvních pět je obsahem vládního návrhu na změnu nového stavebního zákona. Současně je v přípravách "velká" novela, která projde legislativním procesem v příštím roce.

1. Povolování souboru staveb

Na základě požadavků stavebních úřadů se řeší posuzování a povolování souboru staveb. Jde o odstranění výrazného nedostatku, který ztěžuje možnost využívat zjednodušujících postupů dle nového stavebního zákona. Stavebník často kromě stavby hlavní, která vyžaduje vydání stavebního povolení, zamýšlí provést i další stavby, u kterých postačí ohlášení stavebnímu úřadu, popř. ani ohlášení nevyžadují. Stavební úřad by tak dle návrhu mohl rozhodovat o tomto souboru staveb společně v jednotném režimu stavby hlavní, jelikož vedlejší stavby jsou jednoznačně v návaznosti na užívání stavby hlavní. Posuzování každé stavby zvlášť je z pohledu výkonu veřejné správy neefektivní.

2. Povolování plotů

Při výstavbě plotu nad 1,8 m výšky nebo plotu hraničícím s veřejnou pozemní komunikací nebo veřejným prostranstvím klade nový stavební zákona nepřiměřeně tvrdé požadavky na stavebníka. Na takový plot musí být totiž zpracována projektová dokumentace autorizovanou osobou a následně vydáno stavební povolení (§ 103 odst. 1 písm. d) bod 6 nového stavebního zákona). Dále takový plot nemůže stavebník provádět svépomocí (§ 160 odst. 3 a 4 nového stavebního zákona). Ustanovení bylo konstruováno tak, aby bylo možné umisťovat a provádět stavbu plotů nad 1,8 nebo hraničících s veřejnou pozemní komunikací nebo veřejným prostranstvím na základě územního souhlasu (§ 96 nového stavebního zákona). Výstavba plotů je oproti předchozí úpravě neodůvodněně mnohonásobně přísnější, krom toho týká se velkého počtu stavebníků, což je velmi vytýkáno stavebníky i úřady.

3. Odkladný účinek odvolání

Stavební úřad ve lhůtě 30 dnů od dne ohlášení stavby zakáže její provádění, jsou-li pro to důvody dané zákonem. Rozhodnutí o zákazu provedení ohlášené stavby je prvním úkonem v řízení a stavební úřad jej vydává do 30 dnů ode dne ohlášení. Přímo ze zákona není odňat případnému odvolání proti tomuto rozhodnutí odkladný účinek, což umožňuje stavebníkovi v mezidobí, tj. v zákonné 40denní lhůtě od dne ohlášení, stavbu realizovat, jelikož rozhodnutí stavebního úřadu o zákazu provedení ohlášené stavby nenabylo ještě právní moci. Při vydání každého takového rozhodnutí musí stavební úřad vyloučit odkladný účinek odvolání, a to zvláštním samostatným výrokem s podrobným odůvodněním, což je neúměrná administrativa.

4. Prodloužení platnosti územně plánovací dokumentace

Bylo navrženo prodloužení stávající územně plánovací dokumentace o další čtyři roky oproti původně navrhovanému zrušení omezení její časové platnosti (§ 188 odst. 1 a 2 nového stavebního zákona). Dle vládního návrhu zákona územně plánovací dokumentace schválená mezi 1. červencem 1992 až 1. červencem 1998 ztratí svou platnost do 9 let ode dne nabytí účinnosti nového stavebního zákona, tj. do konce roku 2015. Dle současně účinné úpravy je tato lhůta stanovena do konce roku 2011. Stejná lhůta by se měla vztahovat i na úpravy územních plánů obcí a regulačních plánů schválených po 1. červenci 1998. 

Jedním z mnoha důvodů pro prodloužení platnosti stávající územně plánovací dokumentace zpracované dle starého stavebního zákona je skutečnost, že pro pořizování a zpracování změn, popř. nové územně plánovací dokumentace v souladu s novým stavebním zákonem není dostatečný počet projektových a zpracovatelských organizací. Rovněž obecní úřady s rozšířenou působností nemají dostatek kapacit a prostředků, aby zvládly takový nápor práce. Vedle své funkce pořizovatele územních a regulačních plánů musí totiž zajistit do konce roku 2008 zpracování územně analytických podkladů pro správní obvod příslušné obce s rozšířenou působností (§ 27). Dalším podstatným důvodem je, že z věcného hlediska je stávající dokumentace zpracována v dobré kvalitě a vyhovuje standardům nového stavebního zákona. Absence platné dokumentace by mohla ovlivnit čerpání finančních prostředků z Evropské unie.

Zejména však dojde k úsporám prostředků obcí, resp. obce se budou moci na takovou závažnou investici dobře připravit jak po finanční, tak i obsahové stránce.

5. Změny a rušení stavebních uzávěr

Nový stavební zákon se výslovně nevypořádal s existencí územních rozhodnutí a nařízení obcí nebo krajů o stavebních uzávěrách, tj. nezrušil je ani nepotvrdil jejich platnost a účinnost. Stávající stavební uzávěry zůstávaly a zůstávají v souladu s obecnými právními principy i nadále v platnosti a účinnosti, ale v praxi jsou zpochybňovány stavebníky. Nařízení o stavební uzávěře je obecně konkrétní správní akt. Stavební uzávěra je totiž konkrétní co se týče omezení některých činností na konkrétním území, ale abstraktní, pokud jde o stanovení adresátů. Z těchto důvodů je třeba na stavební uzávěry vydané podle právních předpisů vydaných před 31. prosincem 2006 nahlížet jako na opatření obecné povahy a na proces jejich změny nebo rušení, popř. udělování výjimek z nich se vztahují ustanovení § 97 až § 100 nového stavebního zákona.

6. Umožnění výstavby mimo zastavěné území obce (v obcích bez územně plánovací dokumentace)

Navrhované ustanovení § 188a by mělo zejména pro "malé" obce zásadní význam a tvořilo by v podstatě nejzávažnější zásah do nového stavebního zákona. Zastupitelstvo by totiž dle tohoto ustanovení mohlo vydat pro plochu neřešenou v územně plánovací dokumentaci opatření obecné povahy, které by umožnilo umisťování v nezastavěném území i jiných staveb, zařízení nebo opatření, než ty, které jsou uvedeny v § 18 odst. 5 nového stavebního zákona. Zvýšená ochrana nezastavěného území je jedním ze základních cílů stavebního zákona, nicméně uvedená úprava se v krátké době po nabytí jeho účinnosti ukazuje jako nepřiměřeně tvrdá u obcí, které nemají schválenou nebo vydanou územně plánovací dokumentaci. Prakticky došlo k zablokování jakékoliv uvažované výstavby (zejména dle urbanistických studií).

Legislativní rada poukázala na nejednoznačnost procesního postupu, časovou neomezenost zmocnění zastupitelstva k vydání "zvláštního druhu" opatření obecné povahy a nepřehlednost v systému územně plánovací dokumentace. Proto se vláda rozhodla toto ustanovení ve vládní předloze novely vypustit.

Pozměňovací návrh

Umožnit výstavbu mimo zastavěné území v obcích bez územně plánovací dokumentace se stalo předmětem "pozměňovacího návrhu", který byl připraven ve spolupráci MMR, Ministerstva životního prostředí, Svazu měst a obcí České republiky, Spolku pro obnovu venkova České republiky, České komory architektů Ekologického právního servisu.

Nově zpracované ustanovení § 188a umožňovalo v nezastavěném území obcí, pro které není schválena nebo vydána územně plánovací dokumentace, umisťovat některé další stavby nad rámec § 18 odst. 5 stavebního zákona. Vzhledem k tomu, že jde o výjimku z principu ochrany nezastavěného území, je možnost využití tohoto ustanovení omezena jak časově (tj. opět do konce roku 2015), tak věcně.

Tato možnost je určena především obcím pod 1000 obyvatel nacházející se mimo rozvojové oblasti nebo rozvojové osy vymezené v politice územního rozvoje. V těchto lokalitách lze předpokládat velký tlak na změny v území a tím i větší potřebu regulace využívání území. Potřeba regulace prostřednictvím územně plánovací dokumentace se zpravidla nevyskytuje u menších obcí, které navíc většinou nemají dostatečné kapacity pro zpracování a pořízení územního plánu.

Urbanistické studie

"Pozměňovací návrh" předpokládal možnost využití urbanistických studií z let 1992--2002 zpracovaných s podporou z Programu obnovy venkova. Tento typ dokumentace (zpracovaný za nemalé peníze s výhledem na několik desítek let) reguloval výstavbu na části nebo na celém území obce. Podmínkou pro užití urbanistické studie je vyhodnocení její aktuálnosti. Relevantní data se vloží do evidence územně plánovací činnosti a budou následně sloužit jako podklad pro rozhodování (§ 185 odst. 4 nového stavebního zákona).

Ve více než tisíci obcí do 1000 obyvatel, které nemají schválený územní plán, existuje zpravidla těmito obcemi přímo pořízená urbanistická studie. Studie byly také velmi často základem pro další zpracování územního plánu u dalších téměř 1000 obcí. Za účinnosti starého stavebního zákona byly urbanistické studie "nadstandardním" podkladem pro vydání územního rozhodnutí v územním řízení. Bez jakékoliv územně plánovací dokumentace nebo podkladů je tedy jen zhruba 600 obcí bez ohledu na počet obyvatel.

Možnost umístění jiných staveb

Panovala jednoznačná shoda umožnit v nezastavěném území realizaci staveb, pro které byla před 1. lednem 2007 povolena nebo dokonce realizována výstavba technické infrastruktury. Investoři mohli požádat o vydání územního rozhodnutí na naléhavé záměry v legisvakanční době (tj. od doby vydání zákona ve Sbírce zákonů dne 11. května 2006 do doby jeho účinnosti dne 1. ledna 2007). Řada z nich to však nestihla a vznikly závažné problémy (např. zablokování výstavby bytů i staveb občanské vybavenosti včetně staveb financovaných z evropských fondů).

Dalšími druhy staveb zahrnutých do tohoto "pozměňovacího návrhu ministerstva" byly především stavby pro bydlení a stavby pro veřejnou infrastrukturu za podmínky, že mají jejich pozemky společné hranice se zastavěným územím obce. Pokud obec nemá toto území vymezeno, lze to provést jednoduše podle § 59 a § 60 nového stavebního zákona. Pokud si obec nezajistí vymezení zastavěného území ani tímto způsobem, je zastavěným územím zastavěná část obce vymezená k 1. září 1966 a vyznačená v mapách evidence nemovitostí (tzv. intravilán).

S výjimkou staveb podmiňujících technickou infrastrukturu, se u dalších staveb podle tohoto ustanovení vyžaduje vždy souhlas zastupitelstva obce s jejich umístěním. Zastupitelstvo obce může stanovit v souhlasu i podmínky pro umístění staveb, neboť tím rozhoduje o budoucím rozvoji obce za jejími faktickými hranicemi.

Širší vymezení

Při projednávání v garančním Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj dne 8. listopadu 2007 v rámci rozpravy poslanec Ing. arch. Václav Mencl předložil návrh, který pojednává problematiku umožnění výstavby mimo zastavěné území v obcích bez územního plánu mnohem šířeji.

Navrhuje umožnit umístění jakéhokoliv druhu stavby v nezastavěném území obce bez územního plánu, a to jen na základě územního řízení. Princip zůstává i nadále stejný, jen není stanoven okruh staveb, pro které je takové řízení vůbec možné řízení zahájit. Předpokládá se, že v rámci územního řízení mohou příslušné dotčené orgány státní správy (zejm. orgán ochrany přírody) efektivně hájit veřejné zájmy prostřednictvím svých závazných stanovisek a souhlasů včetně možnosti stanovení podmínek. Negativní závazné stanovisko totiž celý proces územního řízení zablokuje.

Návrh představuje řešení, které není tak kazuistické, naproti tomu skýtá určitá nebezpečí. Umožnění tak široké správní úvahy může vést k excesům ve správní praxi, na které nebude moci judikatura správních soudů reagovat v rozumném termínu. Soudní rozhodnutí by totiž mohlo být vydáno až v době, kdy by stavba již reálně existovala.

Druhá část návrhu poslance Mencla ruší jakéhokoliv časové omezení platnosti územně plánovací dokumentace schválené před 31. prosincem 2006 za podmínky jejich přirozené obměny dle principů nového stavebního zákona. V praxi to znamená, že bude-li chtít obec provést změnu svého "starého" územního plánu, pak příslušnou část nahradí vydáním opatřením obecné povahy, a to až do doby, kdy takto nebude obměněn celý "starý" územní plán. Důvody jsou nasnadě, umožnit obsahově využít stávající územně plánovací dokumentaci a nedávat jí limitující časové podmínky platnosti, lze-li odůvodněně předpokládat, že by se nová územně plánovací dokumentace nelišila od té "staré".

Obě části poslaneckého návrhu jsou uspokojivým řešením neutěšené situace ve stavebním rozvoji řady "malých" obcí, které lze nadneseně glorifikovat i jako "významnou pomoc venkovu". Územní nebo regulační plány nemají právě v drtivé většině obce do 1000 obyvatel, potřeba umožnit výstavbu alespoň v omezeném rozsahu mimo zastavěné území je pro tyto obce s ohledem na budoucí rozvoj velmi naléhavá. Jedině tak může venkov nabídnout prostor k bydlení mladým lidem v době, kdy se hovoří o jeho vysídlování.

Co bude dál?

Garanční výbor přijal usnesení, jímž doporučil Poslanecké sněmovně vyslovit souhlas předloženým vládním návrhem zákona. Všichni však odcházeli srozuměni s tím, že poslanec Mencl předloží svůj pozměňovací návrh v druhém čtení v rámci podrobné rozpravy na plénu Poslanecké sněmovny. To by již návrh měl být zřejmě v upravené podobě po vyjádření Ministerstva pro místní rozvoj, případně i dalších zainteresovaných subjektů. Bude-li průběh legislativního procesu bezproblémový, lze očekávat účinnost této novely nového stavebního zákona v dubnu příštího roku.

Mgr. Pavel Drahovzal, oddělení legislativně-právní, Kanceláře Svazu měst a obcí České republiky