Obecní dluh – podrobnější pohled na zadlužení územní samosprávy

8. 2. 2008 OF 5/2007 Ekonomika

Dluh obcí nebo obecně územní samosprávy je fenomén svého druhu. Na počátku 90. let prakticky neexistoval, poté rychle rostl a v posledních zhruba deseti letech vykazuje relativně mírnou dynamiku s výkyvy v několika málo letech. V současné době je zadlužena více než polovina všech obcí, a to včetně těch nejmenších.

V devadesátých letech regulace dluhu obcí ze strany státu prakticky neexistovala. Její nynější forma je velmi mírná a s ohledem na to, že stát za dluhy územních samospráv neručí, je s podivem, že počet obcí, které se kvůli obtížím se splácením svého dluhu dostaly do obtížné finanční situace, je poměrně nízký -- činí několik desítek.

Určující faktory

Nové pravomoci obcí po roce 1989 (Ústava, zákon o obcích, rozpočtová pravidla) umožnily těmto subjektům rozšiřovat své příjmy úvěrem či půjčkou prakticky bez jakýchkoli omezení, pokud jde o objem půjčených peněz, účel půjčky, či věřitele.

Získaný majetek obcí hrál v zásadě dvojí roli. Jednak sloužil jako zástava při žádostech o půjčku, jednak sám vyžadoval značné množství prostředků na obnovu či modernizaci, protože byl obcím předáván ve špatném stavu.

Mechanismus přidělování převládajícího objemu peněz -- podíl obce na sdílených daních ji zaručuje jistý příjem, který může věřiteli sloužit jako záruka budoucího bezproblémového splácení dluhu a usnadňuje tak poskytování půjček obcím.

Růst obecního dluhu doprovázel růst dluhu státu, i když dynamika obou složek byla odlišná. Zatímco zhruba do roku 1998 rostl dluh obcí rychleji než dluh státu, situace v následujícím období se obrátila. Růst státního dluhu byl v uplynulých letech citelně zpomalován privatizačními příjmy státu, jejichž vliv však bude v budoucnosti slábnout. Obdobně působil i prodej majetku, který obce získaly v 90. letech v rámci privatizace, na základě převodů majetku ze státu či vrácením tzv. historického majetku. Při mapování zadluženosti obcí a krajů představuje tato skutečnost podstatný rozdíl mezi obcemi a kraji.

Současný stav

Ke konci roku 2006 činil vládní dluh 877,7 mld. Kč, což bylo 27,4 % HDP. Ve srovnání s předchozím rokem se zvýšil o 15,2 %. Podíl vládního dluhu na HDP je daleko pod hranicí stanovenou Maastrichtskými kriterii i úrovní mnoha členských státu EU. Jeho vývoj však vykazuje v posledních letech nepříznivou tendenci. Na rozdíl od většiny zemí EU, ve kterých dochází ke zlepšování výše uvedené relace, se situace v ČR v posledních letech zhoršuje (viz tabulka 1).

Tabulka 1: Podíl dluhu na HDP v %
Dluh 2002 2003 2004 2005 2006
Státní 18,4 21,7 21,1 23,0 24,8
Mimorozpočtových fondů 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0
Veřejného zdravotního pojištění 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Územních samosprávných celků 2,3 2,8 2,8 2,8 2,8
Celkem 18,4  21,7  23,7  25,7  27,4

Pramen: MF ČR

Podíl státního dluhu na HDP se v období 2002 až 2006 zvýšil o více než šest procentních bodů. Dluh územních samospráv se v posledních čtyřech letech stabilizoval, a to na úrovni necelých 3 %. I počet zadlužených subjektů v rámci územní samosprávy se již významně nezvyšuje. Z celkového počtu obcí bylo v roce 2006 zadluženo 52,3 %. Více než polovina obecního dluhu (58,6 %) však patří čtyřem statutárním městům -- Praze, Brnu, Ostravě a Plzni. Dluh Prahy dosáhl v roce 2006 výše 33,5 mld. Kč.

Po vstupu do EU se na vývoji obecního dluhu podepisuje i skutečnost, že řada projektů financovaných z evropských fondů vyžaduje finančních spoluúčast dotčené obce. Vliv tohoto faktoru je rozporný. Některé obce dávají přednost šetření, jiné řeší svou spoluúčast půjčkou.

Jaký byl vývoj obecního dluhu v období 2002 až 2006 je patrné z tabulky 2.

Tabulka 2: Vývoj dluhu obcí
Struktura Vývoj dluhu v mld. Kč Podíl v %
2002 2003 2004 2005 2006 2002 2006
Úvěry 27,3 35,2 38,5 43,7 47,1 48,9 58,2
Obligace 15,9 21,7 23,9 23,5 22,9 28,5 28,3
Ostatní 12,6 13,5 12,4 11,8 10,9 22,6 13,5
Celkem 55,8 70,4 74,8 79,0 80,9 100 100

Pramen: MF ČR
Poznámka: Ostatní dluhy tvoří zejména finanční výpomoci a bezúročné půjčky.

Váha jednotlivých dluhových nástrojů se měnila ve prospěch úvěrů, a to na úkor finančních výpomocí a bezúročných půjček. Úvěry představovaly téměř 60 % celkového dluhu obcí v roce 2006. Dluh ve formě komunálních obligací měly v daném období pouze statutární města, na rozdíl od devadesátých let, kdy tento nástroj použily i menší obce.

Podíl komunálních obligací na celkovém obecním dluhu se však postupně snižuje.

Velikostní skupiny obcí

Pohled na dluh obcí v roce 2006 z hlediska jejich velikosti a výše dluhu na obyvatele v zadlužených obcích poskytuje tabulka 3. Větší obce obvykle disponují větším a stabilnějším rozpočtem, který je lepší výchozí základnou pro věřitele. Dalším faktorem je schopnost obcí získat kapitálovou dotaci ze státního rozpočtu nebo ze státních fondů. V neposlední řadě se ve vývoji obecního dluhu odrážejí i rozvojové plány obcí.

Tabulka 3: Dluh obcí podle jejich velikosti
Velikost Počet obcí Podíl zadlužených obcí Dluh na obyvatele
% tis. Kč
0--300 2 512 29,2 2,0
301--1500 2 866 61,7 3,6
1501--10 000 735 89,5 4,6
10 001--150 000 126 95,2 4,2
150 001--500 000 4 100 16,5
nad 500 000 1 100 28,4
Celkem, resp. průměr 6 244  52,6  7,9

Pramen: MF ČR

Z tabulky 3 je zřejmé, že téměř třetina obcí s počtem obyvatel do 300 je zadlužena, což činí něco přes 12 % z celkového počtu zadlužených obcí. V tomto segmentu však činil dluh na obyvatele zadlužených obcí v průměru pouhých 2000 Kč, což je čtvrtina průměrné úrovně obecního dluhu. Nižší dluh na obyvatele odpovídá i nižší úrovni příjmů na obyvatele v této kategorii obcí. Otázkou je, co s touto "malou" výši vypůjčených prostředků může obec pořídit.

Téměř dvě třetiny obcí v kategorii od 300 do 1500 obyvatel má dluh a v přepočtu na obyvatele je na úrovni poloviny průměru za všechny zadlužené obce. V dalších velikostních kategoriích je zadluženo více než 90 % obcí a všech pět měst nad 150 tisíc obyvatel. Nejvyšší dluh v přepočtu na obyvatele má Praha.

Jak se liší struktura dluhu obcí podle velikostních kategorií ukazuje tabulka 4. Je zajímavé, že finanční výpomoci a bezúročné půjčky představovaly větší díl dluhu u obcí s počtem obyvatel od 300 do 10 000 než u kategorie do 300. Lze předpokládat, že obce s větším počtem obyvatel mají i větší, a pravděpodobně zároveň stabilnější, rozpočet a proto získají případný úvěr či půjčku snáze než malé obce. Dalo by se tudíž očekávat, že zvýhodněné půjčky nalezneme především u malých a velmi malých obcí. Tabulka 4 ukazuje, že tomu tak minimálně v roce 2006 nebylo.

Tabulka 4: Struktura dluhu v roce 2006 (v %)
Velikostní kategorie Úvěry Ostatní Celkem
0--300 75,4 24,6 100
301--1500 71,3 28,7 100
1501--10 000 75,1 24,9 100
10 001--150 000 80,9 19,1 100

Pramen: MF ČR

Použití dluhových financí

Na otázku, zda obce používají dluhové financování na běžné (provozní) či kapitálové (investiční) výdaje může osvětlit tabulka 5. Týká se obcí bez hl. m. Prahy. Přebytek běžného rozpočtu je rozdíl mezi souhrnem daňových a nedaňových příjmů a neinvestičních dotací na straně jedné a běžných výdajů na straně druhé. Kapitálové příjmy jsou příjmy z prodeje dlouhodobého majetku a kapitálové dotace jsou dotace od ministerstev a státních fondů určené na investice. Změna dluhu vyjadřuje rozdíl mezi nově přijatými a splacenými půjčkami, znaménko + znamená jeho zvýšení.

Tabulka 5: Zdroje financování projektů (mld. Kč)
Zdroje financování 2002 2003 200 2005 2006
Přebytek běžného rozpočtu 22,1 22,6 24,5 28,9 23,8
Kapitálové příjmy 11,6 12,0 11,1 13,5 15,9
Kapitálové dotace 15,9 19,1 18,5 17,0 23,9
Zdroje celkem 49,6 53,7 54,1 59,4 63,6
Kapitálové výdaje 53,4 54,6 58,7 54,7 66,7
Rozdíl -3,8 -0,9 -4,6 4,7 -3,1
Změna dluhu 4,7 2,0 4,2 3,4 2,9

Pramen: MF ČR

Vzhledem k tomu, že obce jako celek dosahovaly vždy v daném období přebytek běžného rozpočtu (byly tudíž schopné financovat své běžné výdaje z běžných příjmů), lze se domnívat, že naprostá většina vypůjčených prostředků směřovala na financování kapitálových výdajů. Tomu ostatně odpovídá i relativně vysoký podíl výdajů na investice.

V roce 2006 dosáhly kapitálové výdaje veřejných rozpočtů cca 190 mld. Kč. Z toho připadlo na rozpočty obcí téměř 85 mld. Kč, což je 44 %. Přitom váha obcí na celkových výdajích veřejných rozpočtů je méně než čtvrtinová ve srovnání s jejich podílem na celkových kapitálových výdajích. I když ještě v roce 2001 bylo z rozpočtů obcí hrazeno téměř 60 % kapitálových projektů financovaných z veřejných zdrojů, je investiční aktivita obcí i nadále velmi výrazná. A právě tento aspekt hraje ve vývoji obecního dluhu důležitou roli.

Jak je z tabulky 5 zřejmé, ani přebytek běžného rozpočtu doplněný o kapitálové příjmy a investiční dotace ze státního rozpočtu a státních fondů nestačil pokrýt veškeré kapitálové výdaje. Obce použily tudíž i další zdroje. Váha jednotlivých zdrojů financování kapitálových výdajů obcí se v daném období měnila. V roce 2002 se přebytek běžného rozpočtu podílel na financování kapitálových výdajů 41,4 %, o čtyři roky později to bylo pouze 35,7 %. Snížila se i váha kapitálových příjmů, i když podstatně méně (z 24,7 % na 23,8 %, tj. pouze o 0,9 procentního bodu). Zvýšil se podíl kapitálových dotací, a to z 31,3 % na 35,8 %. Zvýšila se tudíž i váha dalších zdrojů financování kapitálových výdajů, z nichž nejdůležitější jsou vypůjčené zdroje.

Obezřetné zadlužování

Zatímco prostor pro zvyšování přebytku běžného rozpočtu obcí, pro růst příjmů z prodeje dlouhodobého majetku obcí a pro kapitálové dotace od různých ministerstev a státních fondů je určitým způsobem omezen, v případě půjček, resp. zadlužení obcí, jsou omezení slabší. Jsou v zásadě dána hranicí obezřetného zadlužování, tj. takového zadlužení, které neohrožuje finanční stabilitu obce v současnosti a především v budoucnosti. Existující pravidla pro dluhové financování obcí je v této aktivitě významně neomezují a vzhledem k velmi malému počtu obcí, které se kvůli splácení svého dluhu dostaly do finančních obtíží, Ministerstvo financí o zásadní změně regulace obecního dluhu neuvažuje.

Česká republika přitom patří k zemím, kde je regulace dluhu samosprávných celků velmi mírná (hranice podílu dluhové služby na příjmech je relativně vysoká a postih za její překročení je víceméně pouze teoretický). Po téměř celá devadesátá léta nebyla vůbec žádná. Vzhledem k tomu, že stát deklaruje, že nepřejímá odpovědnost za dluhy obcí, a k tomu, že v současné době má větší či menší dluh více než polovina všech obcí, je však opatrnost v případě zadlužování na místě, zejména v případě malých obcí.

V roce 2006 patřilo více než 40 % obcí do kategorie obcí s počtem obyvatel do 300. Celkem v těchto obcích žilo jen o něco více než 4 % všech obyvatel České republiky. Tyto obce se podílely 22 % na celkovém počtu zadlužených obcí, jejich dluh však představoval pouze 1 % celkového obecního dluhu, takže i dluh připadající na jednoho obyvatele byl poměrně malý. Ovšem význam "malý" je nutné posuzovat obezřetně, s ohledem na velikost konkrétního obecního rozpočtu.

Jak již bylo řečeno, všech pět měst s počtem obyvatel sto tisíc a více vykázalo v roce 2006 dluh. Totéž platí o velikostní kategorii obcí mezi dvaceti a padesáti tisíci obyvatel. Zhruba 80--90 % zadlužených obcí lze tak nalézt i v dalších velikostních kategorií obcí s počtem obyvatel nad 1 500. Obecně platí, že čím větší velikostní kategorie obcí, tím je i vyšší dluh připadající na jednoho obyvatele.

Situace v krajích

Situace se v jednotlivých krajích liší, jak podílem zadlužených obcí na celkovém počtu obcí v kraji, tak i mírou zadlužení obcí v jednotlivých velikostních kategoriích. První místa, pokud jde o podíl zadlužených obcí v kraji, obsadily v roce 2006 moravské kraje (viz tabulka 6). Konkrétně Zlínský kraj s více než 77 % zadlužených obcí je z tohoto hlediska na prvním místě, druhý v pořadí byl kraj Moravskoslezský se 74 % a třetí příčka patřila kraji Olomouckému se 64,2 %. Na druhém konci stupnice pak najdeme kraj Vysočina (43 %), následovaný krajem Plzeňským (45,7 %) a Středočeským (45,8 %). Potřebný přehled ukazuje tabulka 6.

Tabulka 6: Podíl zadlužených obcí v krajích (%)
Kraj Podíl zadlužených obcí
1. Zlínský 77,3
2. Moravskoslezský 74,2
3. Olomoucký 64,2
4. Liberecký 58,6
5. Jihomoravský 55,7
6. Pardubický 53,2
7. Karlovarský 52,7
8. Ústecký 52,0
9. Královéhradecký 50,9
10. Jihočeský 46,9
11. Středočeský 45,8
12. Plzeňský 45,7
13. Vysočina 43,2

Kraje, resp. obce v jednotlivých krajích, vykazují rozdílné hodnoty i pokud jde o výši dluhu. Porovnáme-li průměrnou výši dluhu připadající na jednu zadluženou obec v kraji, pak je pořadí zřejmé z tabulky 7. V kraji Moravskoslezském činil v průměru dluh připadající na jednu zadluženou obci 33,4 mil. Kč, což je více šestinásobek v porovnání s krajem Vysočina, tedy s krajem, který vykázal i nejnižší podíl zadlužených obcí. Za Moravskoslezským krajem, s dluhem v průměru rovněž přesahujícím 30 mil. Kč, se umístil kraj Jihomoravský (32,1 mil. Kč), se značným odstupem obsadil třetí příčku kraj Liberecký (17 mil. Kč). Nejnižší průměrný dluh na zadluženou obec vykázal již zmíněný kraj Vysočina (5,2 mil. Kč), dále kraj Pardubický (8,9 mil. Kč) a Královéhradecký (9,1 mil. Kč).

Tabulka 7: Výše dluhu na jednu zadluženou obec (mil. Kč)
Kraj Výše dluhu na jednu zadluženou obec
1. Moravskoslezský 33,4
2. Jihomoravský 32,1
3. Liberecký 17,0
4. Olomoucký 13,0
5. Plzeňský 12,5
6. Ústecký 11,2
7. Zlínský 11,2
8. Jihočeský 10,8
9. Středočeský 10,2
10. Karlovarský 9,8
11. Královéhradecký 9,1
12. Pardubický 8,9
13. Vysočina 5,2

Z uvedeného srovnání vyplývá, že kraj Vysočina měl v roce 2006 nejméně zadlužených obcí v relaci k celkovému počtu obcí v kraji a také průměrný dluh připadající na jednu zadluženou obec byl nejnižší. Na opačném konci je Moravskoslezský kraj, který měl nejen největší dluh na zadluženou obec, ale i druhou nejvyšší míru zadluženosti obcí.

Zadlužení na hlavu

Kromě podílu zadlužených obcí je významným ukazatelem vývoje obecního dluhu i jeho výše připadající na obyvatele v rámci kraji. Jak ukazuje tabulka 8, je pořadí krajů podle tohoto ukazatele v letech 2005 a 2006 podobné, i když není úplně shodné. Na prvním místě v obou letech je, jak se dalo čekat, Praha, která svou výši dluhu na obyvatele vysoko převyšuje všechny kraje. I druhé místo je v obou letech obsazeno stejným krajem, a to Jihomoravským. Příčinou je relativně vysoký dluh Brna. Třetí příčka patřila v roce 2005 kraji Libereckému, v následujícím roce kraji Moravskoslezskému. Na opačném konci pořadí, tedy mezi kraji s nejnižším dluhem na obyvatele, najdeme v obou letech kraje Karlovarský a Ústecký, následované krajem Vysočina. Ve srovnání s výše uvedeným se ukazuje, že Karlovarský kraj má nejnižší zadluženost obcí podle všech zde uváděných kriterií a naopak kraj Moravskoslezský zadluženost nejvyšší.

Tabulka 8: Obecní dluh na obyvatele (v tis. Kč)
Kraj Praha STČ JHČ PZK KV ÚL LB HK PB VYS JM OL ZL MSK ČR
2005 29,3 4,0 5,0 4,7 2,0 2,0 5,9 3,6 3,9 2,9 10,3 4,7 3,4 5,7 7,7
2006 28,4 4,6 5,0 5,2 2,2 2,5 5,0 3,8 4,2 3,1 10,6 5,2 4,4 5,9 7,9
Dluh po vyloučení zadluženosti statutárních měst
2005 - 4,0 5,0 4,5 2,0 2,0 5,9 3,6 3,9 2,9 4,2 4,7 3,4 2,8 3,7
2006 - 4,6 5,0 4,6 2,2 2,5 5,0 3,8 4,2 3,1 4,8 5,2 4,4 3,2 4,1

Je známo, že dluh statutárních měst hraje významnou roli ve vývoji obecního dluhu. Druhá část tabulky 8 zobrazuje výši obecního dluhu na obyvatele bez započtení dluhu statutárních měst. V tomto pořadí vykázaly v roce 2005 nejvyšší dluh obce v kraji Libereckém, dále pak Jihočeském a Olomouckém. Nejnižší zatížení dluhem vykázaly obce v kraji Karlovarském, Ústeckém a Moravskoslezském.

V roce 2006 se na první místo (nejvyšší dluh na obyvatele) dostal kraj Olomoucký, následovaný krajem Jihočeským a Libereckým. Naopak, nejnižší zadlužení vykázal kraj Karlovarský, Ústecký a Vysočina. V obou letech odpočet dluhu statutárních měst nejvíce snížil dluh kraji Moravskoslezskému, méně už kraji Jihomoravskému. Pořadí Plzeňského kraje se významněji tímto odpočtem nezměnilo.

Závěrem

Výše dluhu sama o sobě je pouze částečnou informací o hospodaření obcí. Sama o sobě nevypovídá, např. o tom, jak dluhová služba (splácení úroků a jistiny) zatěžuje rozpočet, tedy do jaké míry může omezovat další aktivity obce. Nebo o tom, zda budoucí provozní náklady zařízení postaveného s přispěním půjčky neohrozí finanční stabilitu obce. Většina investic financovaných z obecních rozpočtů nedává záruku, že by jejich budoucí výnosy mohly přispět k umořování dluhu s nimi spojeného. Takový rozbor však přesahuje rámec tohoto článku. Každopádně zdůrazňuje význam pečlivého posouzení investice financované dluhovými nástroji s uvědoměním všech možných souvislostí.

Ing. Věra Kameníčková, CSc., CCB – Czech Credit Bureau, a. s.