Financování samosprávy

21. 1. 2008 OF 5/2007 Ekonomika

Konference s příznačným názvem "Samospráva v ČR -- hovořme o jejích problémech" proběhla v říjnu v prostorách Vysoké školy CEVRO Institut. Následující text vychází z hlavního příspěvku autorky a související diskuze v sekci věnované financování samosprávy.

Rozpočtové určení daní se stalo i mediálně a politicky zajímavým tématem. Během letošního roku se objevily tři návrhy novely příslušného zákona, dvě žaloby, několik emotivních prohlášení a často zvláštní argumenty. Je zřejmé, že současný způsob financování samosprávy vykazuje stále více nedostatků a že současná "úzká" novela, jak ji nazval ministr financí, představuje pouze dočasné řešení.

Pohyby za desetinou čárkou

Komplikovaný způsob výpočtu, kdy pro každou z více než šesti tisíc obcí existuje přesné procento se šesti desetinnými místy, které se každoročně upravuje, představuje jeden z problémů stávající právní úpravy. Samospráva může pracovat pouze s výhledy či odhady daňových příjmů, celý rok se proto pohybuje v nejistotě, kolik zdrojů skutečně získá. Nárok obcí a krajů na podíl z jednotlivých daní zůstává pouze teoretický v případě, že celostátní inkaso je v termínu převodu (2× měsíčně) záporné. Přehlednou tabulku Ministerstvo financí publikuje, jedná se však samozřejmě o data minulá, což vylučuje jejich použití např. pro řízení likvidity.

Nezdá se však, že by si předkladatelé příliš uvědomovali tuto nevýhodu, neboť všechny vládní i poslanecké návrhy připomínaly procvičování desetinných míst, ať již v případě obcí nebo krajů. Např. v souvislosti s návrhem z června 2003 se objevovaly hodnoty 9,43 % nebo 9,70 %, případně 10,32 % nebo až 16,53 %. Návrhy změn v koeficientech směřovaly spíše daleko za desetinnou čárku. Novela, která se týkala financování krajů, byla nakonec v listopadu téhož roku ve třetím čtení zamítnuta. Text předložený o rok později obsahoval počáteční podíl 15,06 %. Při projednávání se objevila čísla, 15,23 %, 17,60 % a také konečných 8,92 %. Z pozměňovacích návrhů je pak zřejmá snaha poslanců zvýšit váhu svého kraje.

Letošní návrh obsažený ve sněmovním tisku 320 pokračoval v logice sdílení a převáděl do krajských rozpočtů prostředky z kapitoly MŠMT na úhradu mezd a odvodů pro pedagogické a nepedagogické pracovníky. Celkové procento sdílení se mohlo zvýšit na 14,98 % nebo také 22,72 %, v textu se objevilo nakonec 14,13 %. Návrh byl zamítnut kvůli až nepochopitelnému pochybení předkladatele -- text neobsahoval změnu v souvisejících předpisech. Zůstává otázkou, zda s ohledem na koaliční složení vlády byl záměr převodu finančních prostředků vůbec skutečný.

"Úzká" novela a skoro nasycený vlk

Model, na jehož základě byly koeficienty pro obce původně určeny, postrádá dynamickou složku. Když se v roce 2005 začalo připravovat předvolební snižování přímých daní, projevily se plně všechny nedostatky zvoleného sdílení. K poklesu příjmů samosprávy došlo v souvislosti se společným zdaněním manželů, snížením sazeb daně z příjmů fyzických osoba nebo zavedením nových slev na dani u právnických osob. Očekávané změny v daňových zákonech by výpadky zdrojů mohly pravděpodobně ještě prohloubit. Současná novela rozpočtového určení proto jednak reagovala na pokles příjmů a dále řeší hlavní výhrady k rozdělování.

Tradiční srovnání "vítězů a poražených" bylo navíc podmiňováno tím, "aby ztráta spojená přechodem na nový způsob propočtu u žádné z obcí ČR (s výjimkou města Olomouce) nečinila více než 1 %". Na příjmy čtyř největších měst pak nová úprava měla působit neutrálně. Celkové procento sdílení se proto musí zvýšit, a to konkrétně na 21,4 %. Ovšem dle pozměňovacích návrhů lze v různých kombinacích uvažovat s 7,07 %, 17,85 %, 18,5 %, 12,85 %, 5,65 %, 19,2 %, 13,55 %, 21,45 % nebo také 22,36 %.

Týden před projednáváním novely v prvním čtení zveřejnilo MF ČR svůj tradiční tabulkový soubor s výpočty podílů pro každou obec (www.mfcr.cz). Tentokrát uvádí i katastrální výměru a srovnání daňového výnosu za stávajícího a navrhovaného rozpočtového určení, a to za použití odhadu příjmů v roce 2008. Ztrácejí některá města kolem 5 a 10 tisíc obyvatel (např. na řádku 1256, 2741, 6124, 6154, ...). Nespokojených obcí může být tedy jen pár, ale na jak dlouho?

Daně nebo dotace?

Současné financování samosprávy má i své výhody, neboť riziko náhlého výpadku příjmů by při konstantní legislativě mělo být minimální a i méně atraktivní obce získávají relativně stabilní podíl daňových výnosů. Stejný efekt by mělo financování prostřednictvím neúčelových dotací, neboť ve skutečnosti kraje dnes nedisponují žádnými vlastními daňovými příjmy a obce jen minimálními. Navzdory názvosloví odpovídají sdílené daně neúčelovým dotacím. Vytvoření skutečného systému dotačních vztahů neznamená útok na samosprávu. Naopak, jednalo by se o standardní výdaj státního rozpočtu, a to výdaj mandatorní. Podobně jako není podstatné, z jaké konkrétní daně se financuje např. armáda, nemusela by žádná vazba na výnos z celostátních daní existovat ani u samosprávy.

Po téměř 20 letech samosprávy již existují prokazatelné výdajové položky, které by bylo možno využít jako kritéria přidělování dotací. Počet obyvatel, žáků, lůžek či klientů v domovech důchodců se ostatně používá již dnes. Hektarové výměry jsou již nyní také známy, nabízí se ještě nadmořská výška, případně délka místních komunikací nebo příspěvek na dopravní obslužnost. Podobně jako u příspěvku na státní správu by i dotace měly růst progresivně minimálně v závislosti na počtu obyvatel. Každoroční indexace v závislosti na vývoji inflace, resp. na vývoji daňových příjmů, by měla zajistit samosprávě uspokojující finanční prostředky.

Současně s novým zákonem o financování samosprávy však musí být dořešena otázka místních daní. Právě tak by se zachoval určitý motivační prvek např. pro podporu investičních zón nebo pro lepší občanskou vybavenost.

Již neporcovat!

Každoročně při druhém čtení zákona o státní rozpočtu vystupují prakticky všichni poslanci s rozmanitými návrhy. Svá vystoupení ukončují převážně větou "navrhuji snížit vládní rozpočtovou rezervu". Stenozáznamy z jednání nabízejí ohromující přehled požadavků s velmi obecným či žádným odůvodněním. A lze odpovědně posoudit, zda "Rekonstrukce a přístavba objektu šaten Hřiště Herálec, okres Žďár nad Sázavou, výše dotace 7 mil. korun" je důležitější než "Rekonstrukce školní kuchyně Základní školy Leoše Janáčka v Hukvaldech, a to objemem 4 mil. korun."?

Tak zvané porcování medvěda představuje velmi nesystémovou součást rozpočtového procesu. Samospráva ani ostatní potenciální příjemci nemají žádnou jistotu, že dotaci získají ani že ji nezískají. Může se dokonce jednat i o akci lidí stojících mimo zastupitelstvo a rada pak nemusí být vůbec na přijetí a užití dotace připravena. Méně standardní způsob získání dotace se sebou přináší riziko jejího nevyčerpání, vracení a další dodatečné výdaje pro obecní rozpočet.

Řešením by mohlo být rozdělení investičních prostředků krajům (např. dle počtu obyvatel), které by následně dle shromážděných projektů vybíraly ty nejvhodnější. Vypořádání se státním rozpočtem by prováděly pouze kraje, a to na základě podkladů od podpořených obcí. Z hlediska ekonomického by změna v přidělování investičních dotací mohla zprůhlednit jejich využití a vést k jejich vyšší účinnosti. Zároveň by se posílila rozhodovací pravomoc a odpovědnost krajů. Z hlediska lidského je však pravděpodobné, že podobný návrh nemá šanci získat podporu Parlamentu.

Diskuse nejen na jedno dopoledne

Debata, která na uvedené konferenci následovala po úvodním příspěvku, ukázala, že názory na způsob financování samosprávy se mohou výrazně lišit. Zástupce většího města ve Středočeském kraji prosazoval vznik systému dotací dle výdajových aktivit, kde by příslušná obec získávala pouze prostředky na činnosti, které zajišťuje. Zároveň upřednostňoval větší váhu místních daní, které by obci měly zajistit dostatečné prostředky na rozvoj. Objevila se však výhrada, že např. úroveň infrastruktury zůstává v jednotlivých obcích stále ještě odlišná. Z místních daní by tak občané jedné obce museli financovat práce, které se v sousední obci prováděly ze sdílených daní či ještě dříve ze státních prostředků.

Starostka menšího města upozorňovala na neochotu obcí spolupracovat a finančně se podílet na zajištění veřejných služeb. Zastupitelé z měst umístěných pod horami i v horách zpochybnili vypovídací schopnost případného kritéria nadmořské výšky. Podle nich není úměrnost mezi výškou a náklady tak zcela jednoznačná.

Zajímavý byl i pohled z druhé strany, tedy Ministerstva financí. Samosprávné rozhodování se sebou přináší i případy nevhodného užití finančních prostředků a majetku. Následují žádosti o pomoc a často medializace jako forma nátlaku. Při přípravě nového vzorce financování samosprávy bude patrně třeba brát v úvahu i tento druh chování obecních zastupitelstev.

Jestliže ministr financí hovoří o "zásadní společenské diskusi o úplně novém rozpočtové určení daní", domníváme se, že možnost vyjádřit se by měl mít co největší počet starostů, zastupitelů, ale třeba také zaměstnanců obecních úřadů. Na internetových stránkách www.obecnifinance.cz je proto otevřen prostor pro všechny názory.

Ing. Jaroslava Kypetová, Ph. D.