Hospodaření obcí včera, dnes a zítra

16. 1. 2008 OF 5/2007 Ekonomika

V roce 2007 se začala intenzivněji diskutovat problematika rozpočtového určení daní (dále RUD) pro obce, což nebylo dáno jen reformou veřejných financí, ale jednou z hlavních příčin zde byl dopad změny zákona o dani z příjmů na rozpočty obcí, uplatněné od roku 2006.

I když za rok 2006 oproti roku 2005 nedošlo k celkovému poklesu daňových příjmů obcí (meziroční růst byl 1,4 %), na vývoji daňových příjmů obcí se odrazily zejména změny u daně z příjmů fyzických osob, jejíž výběr v roce 2006 poklesl o 6,9 % pod úroveň roku 2005. Tento dopad posílil tendence k provedení změn rozpočtového určení daní zejména z hlediska malých obcí a otevřely se otázky vhodnosti či opodstatněnosti stávajícího systému.

Vzniklo několik návrhů a iniciativ na provedení změn v rozpočtovém určení daní a z nich pak byly zejména prezentovány tyto návrhy: Návrh Ministerstva financí -- na posílení inkasa daní u nejmenších obcí, zachování u magistrátů, vytvoření čtyř velikostních skupin obcí a uplatnění dalších kritérií pro rozdělování daní: výměra obce, prostý počet obyvatel obce; tato kritéria byla promítnuta do změny zákona o RUD, který byl předložen Poslanecké sněmovně (byl jí přijat 31. 10. 2007). Poslanecký návrh -- na změnu počtu velikostních kategorií obcí pro RUD ze 14 na 11 a to spojením nejmenších kategorií obcí. Návrh Svazu měst a obcí -- na zapojení dalších prvků do rozdělování daní obcím jako je kritérium počtu žáků a zařazení spotřebních daní a ekologických daní do RUD obcím. Zlínská iniciativa -- navrhuje stejné sdílené daně na obyvatele pro všechny obce bez ohledu na velikost obce a placení úhrad menších obcí větším obcím za služby. Vznikla Petice proti diskriminaci obyvatel venkova, k níž proběhlo veřejné slyšení v Senátu Parlamentu ČR. Ze strany malých obcí byla podána stížnost k ústavnímu soudu a to z důvodu v zákoně o RUD zakotvené finanční diskriminaci menších obcí.

Nutnost zásadních změn

V roce 2007, i z důvodu potřebných změn v daňovém systému v souvislosti s reformou veřejných financí, tak nazrála doba praktického provedení změn v pravidlech RUD. Změna přijatá Poslaneckou sněmovnou pro rok 2008 však neřeší řadu otázek, které by měly být odrazem široké shody v této oblasti. Provedení hlubších změn v RUD pro rok 2008 přitom nebylo reálné z hlediska nedostatku času a vzhledem ke složitosti problematiky. Nicméně, aby k dalším změnám mohlo dojít co nejdříve, měly by být dále diskutovány otázky celkového přístupu k této problematice. Tento příspěvek se snaží již nyní přispět k této diskusi formulováním některých principů, z nichž by mělo RUD či spíše celý systém hospodaření obcí vycházet (od roku 2009).

I když je současný systém RUD (platný v roce 2007) kritizován za různé nedostatky, je zřejmé, že některé jeho prvky by měly být i nadále využívány. Základními pozitivy současného rozpočtového určení daní pro obce (do roku 2007) jsou:

  • existence masivní příjmové základny pro rozpočty obcí, dané systémem sdílení daní,
  • časová stabilita systému (beze změn od roku 2002),
  • jednoduchý systém správy a redistribuce daní,
  • neexistence nutnosti poskytování vyrovnávacích dotací.

Na druhé straně pak existují nedostatky pravidel pro poskytování zdrojů rozpočtům obcí, které systém deformují. Jde zejména o tyto nedostatky:

  • v pravidlech RUD (do roku 2007) je v podstatě zakonzervován systému rozdělování daní před rokem 2001, který vykazoval problémy, na základě nichž byl změněn,
  • existence výrazných a nezdůvodněných rozdílů v míře sdílení daní mezi různě velkými obcemi a nenaplnění záměru slučování nefunkčních malých obcí (využitím možnosti zvýšení jejich příjmů),
  • nedostatečná míra stimulace obcí z hlediska podpory ekonomických aktivit (typem a mírou stimulačních daní),
  • zvýšená citlivost daňových příjmů obcí na jeden segment daně z příjmů fyzických osob a to ze samostatné výdělečné činnosti,
  • skokové změny ve velikosti daňových příjmů mezi kategoriemi obcí a přetahování obcí o občany,
  • snižování role daně z nemovitostí ve vztahu k příjmům z jiných daní a výraznější dopad na malé obce,
  • existence pouze příspěvků na činnosti, které vykonávají obce za stát (přenesený výkon státní správy) či v jiných oblastech (např. školství), ne jejich plná úhrada státem,
  • neexistence určité filosofie celého systému financování obcí (např. řešení reakcí na změny přenášení povinností ze státu na obce).

Možnosti budoucího systému

V souvislosti s uvedenými aspekty platného systému a dále v souvislosti s předpokládanými dopady reformy veřejných financí je vhodné se koncepčněji zamýšlet nad celým systém rozpočtového určení daní a hospodaření obcí (i krajů). Rozsah potřebných změn a jejich dopady mohou být poměrně výrazné, přitom však jedním z daných cílů by měla být dlouhodobá udržitelnost celého systému do budoucna, což vyžaduje důkladné zvážení a posouzení všech prvků celého systému. Z výše uvedeného hodnocení a stavu poznání lze navrhovat hlavní budoucí změny pravidel hospodaření obcí.

Možné aspekty přístupu k budoucímu řešení:

1. Nepreferování žádné skupiny obcí

Při rozdělování daňových výnosů, tj. zrušení velikostních kategorií obcí a tím různých koeficientů pro rozdělování daní u kategorií obcí, protože zákon o obcích nerozlišuje mezi obcemi dle jejich velikosti a všechny obce jsou "stejné" vzhledem k tomu, že by měly plnit stejné funkce -- což ale na druhé straně neznamená, že by všechny obce měly mít na obyvatele stejné daňové příjmy (viz dále).

2. Vytvoření systému diferenciace daňových příjmů

Vytvoření systému diferenciace daňových příjmů obcí ve prospěch těch obcí, které jsou centry ekonomických a jiných aktivit, na základě "stimulačních" prvků při rozdělování daňových výnosů. Přitom je nutno vycházet z toho, že samotný výběr daní podle stanoveného místa jejich správy mnohdy není tím místem, kde daně vznikají a kde příslušná ekonomická činnost vyvolává potřebu veřejných služeb. Např. řada právnických osob má sídlo v Praze, ale jejich činnost fakticky probíhá na celém území státu a z hlediska daňového ji nelze územně rozčlenit. Nemusí jít jen o právnické, ale i o fyzické osoby, které mohou podnikat mimo místo svého bydliště. Dnes obec místa bydliště podnikatele dostává přímo 30 % výnosu daně a obec místa podnikání obdrží jen zanedbatelný daňový výnos daný počtem zaměstnanců, ale v této obci místa podnikání tato činnost působí na potřeby veřejných služeb (např. údržba komunikací, místní doprava apod.).

3. Zařazení všech typů daní do sdílených daní

Zařazení všech typů daní do sdílených daní a úprava stávajícího přerozdělování (kromě zrušení koeficientů). Po zkušenostech už z období 90. let (kdy se projevovala výraznější dynamika růstu daňových příjmů pro územní rozpočty ve srovnání s příjmy státního rozpočtu) i skutečnostech let 2006 a 2007 (kde změnou daně z příjmů fyzických osob uplatněním společného zdanění manželů poklesly výrazně daňové příjmy obcí z této daně v důsledku jejich výraznějšího zapojení do rozpočtů obcí) se ukazuje, že změna daňového zákona jedné daně může vyvolávat tlaky na změny RUD v důsledku většího či menšího dopadu na určitý typ rozpočtu. Sdílením co největšího počtu daní by se dopady případných změn jednotlivých daní odrážely ve všech úrovních rozpočtů relativně rovnoměrně (státní rozpočet a územní rozpočty by tak pulzovaly společně).

4. Objektivizace nadobecních funkcí

Jedním z důvodů, s nimiž je dnes spojována existence různých koeficientů velikostních skupin obcí při RUD, má být odraz toho, že větší obce plní určité "vyšší" (nadobecní) funkce ve vztahu k menším obcím a tyto vyšší funkce jsou jim prostřednictvím větších koeficientů v rámci RUD zohledněny. Tento předpoklad však není postaven na adekvátním věcném základě a to jednak v tom, že není legislativně vymezeno o které služby by se mělo jednat -- tj. jaké služby by měla větší obec svému okolí poskytovat (bylo by nutno vycházet i z určité ekonomické úvahy o nákladech spojených s těmito službami); i kdyby pak byl přijat tento obecný implicitní předpoklad, nebylo by možné volit toto zohlednění prostřednictvím koeficientu podle velikosti obce či města, které tyto služby poskytuje, ale bylo by nutno pracovat s konkrétní vazbou na území -- tj. musely by se vytvořit územní obvody, pro něž je příslušná obec či město pro příslušnou službu spádovým centrem (což by zřejmě nebylo jednoduché určit). V případě vymezení a potřeby objektivizace financování těchto "nadobecních" funkcí určitou obcí se nejsnadnější jeví zohlednění těchto veřejných služeb (jako jsou např. divadla, kryté bazény, ZOO) příslušným obcím prostřednictvím rozpočtů krajů, příp. státního rozpočtu.

5. Zavedení místních daní

Možnostmi, jak zohlednit určité aktivity v obcích je zavedení místních daní. Charakteru místních daní odpovídají dnes některé místní poplatky; jsou to ty místní poplatky, které nemají charakter platby za základě poskytnutí určité protihodnoty -- jak by poplatky měly fungovat, ale jsou to povinné platby bez poskytnutí adekvátní protihodnoty plátci poplatku. Tyto místní daně s vyššími pravomocemi obcí a jejich případné rozšíření (např. v souvislosti s ekonomickými aktivitami v obci, jako je existence provozoven v obci), by pak mohly zvyšovat zdroje rozpočtů obcí ve vazbě na tyto aktivity, neboť tyto aktivity současně zvyšují potřebu rozsahu veřejných služeb v příslušné obci.

6. Plné financování státní správy

V oblasti financování státní správy obcemi by měl stát zajistit "plné" krytí nákladů na státní správu obcím (při zohlednění příjmů ze správních poplatků), např. na základě objektivních normativů. Pokud stát přenesl na obce některé své správní činnosti, měl by tyto činnosti obcím plně finančně pokrýt. Stávající systém je realizován formou příspěvku, tj. nejsou pokryty náklady plně, ale jen částečně a zbytek úhrady těchto nákladů je obcím poskytován prostřednictvím RUD. Způsob financování přeneseného výkonu státní správy by sice mohl být realizován prostřednictvím daňových výnosů (zahrnutím nákladů na výkon státní správy do procentního podílu na daních), ale to by bylo možné jen v případě, že každá obec by výkon státní správy prováděla pouze v rámci svého území. Protože však řada obcí, zejména obce s pověřenými obecními úřady a s rozšířenou působností, vykonávají tyto činnosti i na území jiných obcí, je současná forma kombinace příspěvku na výkon státní správy a částečně prostřednictvím daní nepřehledná. Pro objektivizaci systému by měla být poskytována dotace podle typu výkonu státní správy a podle územního dopadu (počtu obyvatel).

7. Financování školství

Obdobně jako u financování přeneseného výkonu státní správy by mělo být realizováno financování např. nákladů na provoz základních a mateřských škol z obecních rozpočtů, dnes financovaných částečně příspěvkem na žáka a částečně z daňových příjmů. Financování by mělo být provedeno podle objektivizovaných normativů, tj. poskytnutím plné dotace stanovené na základě normativu (ve vazbě na počet žáků v mateřských a základních školách -- bez ohledu na místo jejich bydliště). Nemožnost zahrnutí potřebných prostředků do daňových příjmů obcí je nutno odvíjet od počtu žáků, jejichž počet úzce nekoreluje s počtem obyvatel podle nichž jsou sdíleny daňové příjmy. Je to dáno jednak věkovou strukturou obyvatel jednotlivých obcí, ale i tím, že ne ve všech obcích je škola a žáci tak docházejí do jiných obcí. Mimo jiné by se tímto zjednodušily vztahy mezi obcemi při zajišťování školní docházky prostřednictvím jiných obcí.

8. Programové dotace

Zachování některých programových principů dotování obcí (ze státního rozpočtu, státních fondů) v návaznosti na politiku státu (rozhodnutí státu o určité povinnosti obcí) apod. Ani vytvoření vyšší úrovně stabilizujících prvků příjmů obcí (např. vyšší rozsah daňových příjmů pro malé obce) nemůže v některých obcích vytvořit vždy takové zdroje, které by mohly zajistit jejich finanční soběstačnost. Pro tyto účely by pak měly být uplatňovány dotační programy, např. v případech rozvojových investic veřejných služeb sloužících pro území širší, než je příslušná obec.

9. Respektovat specifiku obcí

V pravidlech financování obcí by měla být zohledněna i vybraná specifika obcí, jež se nepodaří zohlednit výše uvedenými daňovými a dotačními formami financování obcí. Jedná se např. o obce, které mohou být relativně malé z hlediska počtu přihlášených obyvatel (a tím z hlediska výnosů daní), ale které musí zajišťovat veřejné služby v daleko větším rozsahu, neboť na území obce se nachází velký počet objektů bez stálých obyvatel (chaty, druhé bydlení obyvatel měst). Příslušné zohlednění by mohlo být např. realizováno započtením jednoho obyvatele za jeden objekt při sdílení daní podle počtu obyvatel.

Závěrem

V uvedených možných aspektech řešení budoucího systému hospodaření obcí nebylo možno postihnout všechny detaily a souvislosti a určitě si budou vyžadovat další posouzení a propracování na základě dnešních zkušeností obcí. Vůbec se ukazuje, že návrh nového systému hospodaření obcí nebude možný bez provedení hlubší analýzy hospodaření obcí, nejen jejich příjmů ale i výdajů a změn potřeb obcí, vyvolaných dopady ve financování některých odvětví služeb (např. privatizace odvětví vodovodů a kanalizací). Celkově by mělo jít o nastavení průhledných pravidel pro financování obcí, kde by individuální zásahy (viz např. formou adresného poskytování dotací jednotlivým obcím Poslaneckou sněmovnou) měly být významně eliminovány.

Změnou způsobu rozpočtového určení daní pro obce pro rok 2008, kterou schválila Poslanecká sněmovna, byly provedeny dílčí změny, nicméně uvedené náměty ukazují na další potřebné změny v rámci rozpočtového určení daní pro obce. Změny budou vyžadovat i pravidla tvorby zdrojů rozpočtů krajů a dílčí změny by měly proběhnout i u státního rozpočtu. V uvedeném příspěvku nabídnuté aspekty problematiky hospodaření obcí tak měly formulovat některé vstupní otázky k diskusi o problematice příští podoby pravidel hospodaření územních rozpočtů.

doc. Ing. Petr Tománek, CSc., katedra veřejné ekonomiky, ekonomická fakulta, VŠB-TU Ostrava