Finanční autonomie obcí 2.

14. 7. 2006 OF 2/2006 Ekonomika

Jedním z pilířů současného procesu modernizace veřejné správy je reforma veřejných financí, jejímž cílem by mělo být také efektivní přerozdělování finančních prostředků v rámci celé rozpočtové sféry. Jedním z kroků této reformy je rovněž úprava rozsahu a typů poskytovaných finančních zdrojů nižším územně samosprávným jednotkám na zabezpečování kompetencí a funkcí, které jsou jim svěřeny.

Míra přiznané daňové autonomie obcí je jedním z nejkomplexnějších problémů procesu reformy a modernizace veřejné správy. Řešení tohoto problému je klíčové z hlediska dlouhodobé stability finančního hospodaření na úrovni obcí.

Autorka se v prvé části svého článku zabývala daňovou autonomií obcí a srovnáním zemí Evropské unie. V této závěrečné části se zabývá z hlediska evropských zkušeností významem místních daní pro rozvoj obce, zákonnými limity jejich zvyšování a hodnotí vyrovnávací mechanismy jednotlivých zemí z pohledu vyšších výdajových nároků obcí.

Význam místních daní

Možnost obcí stanovovat výsledné sazby příslušných daní je považována za významný motivační nástroj pro podporu zvyšování odpovědností obcí za hospodárnost poskytovaných služeb a za řízení lokálního rozvoje spravovaného území. Mezi evropské země, které ve svých rozpočtových pravidlech detailně integrovaly principy motivačních faktorů, patří především Lucembursko, Rakousko a Německo, kde obce disponují volností určování sazeb u daně z nemovitosti a z podnikání; Portugalsko, kde místní daňové příjmy obcí tvoří daň z transakcí s nemovitostmi, místní daň z nemovitostí, přirážka k dani ze zisku korporací; Belgie (daňová přirážka k dani z příjmů fyzických osob, k majetkové dani a k dani z provozu motorových vozidel) a Francie (živnostenská daň, sídelní daň a daně z nemovitostí).

Zastánci aktuálního mechanismu přerozdělování daní obcím v ČR namítají, že stejnou roli jako místní daně mohou z hlediska financování rozvojových opatření sehrát v současnosti i sdílené daně, neboť jejich výše zaujímá ve struktuře místních rozpočtů významné procento. Pomineme-li kritizovaný systém velikostních koeficientů obcí, podle kterých se přidělování daní obcím řídí, je nezbytné zdůraznit, že hlavním přínosem posílení daňové autonomie obcí je zvýšení možností dlouhodobého plánování vývoje příjmů obecních rozpočtů. Obce v ČR jsou v současnosti závislé na každoročním rozhodování o výši daňových sazeb a pravidlech daňového přerozdělování, což způsobuje značnou finanční nejistotu ve vztahu k budoucímu vývoji těchto příjmů.

Zkušenosti zemí EU

Prostřednictvím možnosti stanovit si výslednou sazbu daní mohou obce v zemích EU lépe plánovat vývoj příjmů v dlouhodobějším horizontu a snadněji odhadnout plánovaný rozsah finančních prostředků využitelných na dlouhodobé investiční výdaje ve vztahu k potřebám rozvoje obce. Zkušenosti ze zemí EU ukazují, že v případě kdy je tato možnost dlouhodobého plánování financí skutečně v řízení obcí využívána, dochází k významné stabilizaci a k posilování transparentnosti řízení na obecní úrovni.

Ve většině zemí EU je tato možnost koncepčního plánování vývoje finančních zdrojů v obecních rozpočtech podpořena strategiemi projektování vývoje daňových sazeb na regionální i národní úrovni. Např. v Dánsku, Rakousku nebo Španělsku mají obce možnost uzavřít s institucemi na centrální úrovni tzv. víceleté dohody, které obsahují pevné zafixování pravidel vývoje daňových sazeb na delší časové období, zpravidla na čtyři roky.

V ostatních zemích se pravidla rozdělení daňových příjmů a stanovování daňových pravomocí vytváří na základě pravidelných vyjednávání a dialogů mezi jednotlivými svazy měst a obcí a zastupiteli ústřední správy. Centrální vláda se s těmito svazky zpravidla radí o účtech a rozpočtových změnách týkajících se místního sektoru. Rozvinutá tradice spolupráce mezi místními samosprávami a centrální vládou je typická např. v Nizozemí, v Portugalsku a v Řecku, kde společná sdružení nebo spolky nejen zastupují jednotlivé obce při jednotlivých vyjednáváních, ale rovněž předkládají parlamentu a vládě doporučení a návrhy k diskutovaným reformám a mohou rovněž iniciovat jednotlivé reformy.

Zákonné limity zvyšování daní

Podpora motivačních faktorů zavedením určité daňové pravomoci na úrovni obcí však může přinášet i negativní dopady. Jedním z možných důsledků posilování fiskálních pravomocí obcí je, kromě jiného, nerovnoměrné zatížení daňových poplatníků.

Rozdíl mezi výší jednotlivých daní může být považován jako přirozený fakt a zároveň jako logický důsledek přiznání finanční autonomie obcím. Nicméně růst rozdílů v daňovém zatížení mezi jednotlivými obcemi nemusí být vždy založen na logickém základě a může s sebou přinášet řadu negativních dopadů v ekonomickém scénáři rozvoje obce. Rozdíly v míře zdanění mezi jednotlivými obcemi mohou být způsobeny rozdílnými nároky na zabezpečení veřejných služeb a tedy i nezbytnými zvýšenými výdaji z municipálních rozpočtů, které jsou kryty zvýšením daňových sazeb.

V jednotlivých evropských zemích rozeznáváme různé způsoby řešení těchto negativních dopadů. Snahy o hledání optimálního řešení jsou reflektovány v pravidelných reformách systémů řízení veřejných služeb a jejich financování. V jednotlivých evropských zemích jsou definovaná finanční pravidla doprovázena různými kontrolními mechanismy, resp. opatřeními, jejichž cílem je snížit negativní dopady nadměrného růstu rozdílů zdanění subjektů způsobených finanční autonomií obcí.

Ústřední vláda může přistoupit k dočasnému zmrazení volnosti místních samospráv při určování sazeb místních daní (Švédsko, Spojené království) nebo může provádět průběžnou kontrolu financí místních samospráv a vyžadovat úpravu rozpočtových položek (Irsko, Nizozemí, Lucembursko). Ve většině zemí platí zákonné limity zvyšování daňových sazeb místními samosprávami, jako např. ve Francii a ve Spojeném království, nebo dobrovolné dohody s asociacemi místních správ o daňovém zmrazení, jako např. v Dánsku nebo Švédsku. Tato omezení přinášejí zavedení stropů pro daňové sazby (Francie, Norsko), nebo limitují míru meziročního zvýšení (Itálie). Zavádění těchto limitů snižuje nebezpečí vzniku velkých rozdílů v daňovém výnosu mezi jednotlivými obcemi i mezi jednotlivými stupni veřejné správy.

Vyrovnávací mechanismy

Kromě zavádění nástrojů limitujících nadměrné zvyšování daní uplatňují některé země EU i další systémové kroky, které jsou zaměřeny na řešení problémů nerovnoměrného zdanění poplatníků. Jedním z těchto opatření je implikace tzv. vyrovnávacích mechanismů v horizontální i ve vertikální linii. Hlavním cílem zavádění vyrovnávacích systémů, které ve svých finančních soustavách aplikuje několik zemí EU, je kompenzovat vyšší výdajové nároky obcí na zabezpečení veřejných služeb, které vyplývají z jejich specifické demografické, sociální nebo ekonomické situace.

Jednotlivé obce tak dostanou prostřednictvím vyrovnávacích fondů specifické dotace na krytí těchto potřeb a nemusí přistupovat ke zvyšování daňové zátěže obyvatel nebo soukromého sektoru.

Jednotlivé země EU využívají dva typy těchto vyrovnávacích mechanismů: horizontální vyrovnávání, tj. vyrovnávání mezi subjekty na stejné úrovni správy - tj. mezi obcemi, regiony, provinciemi aj. a vertikální vyrovnávání, tj. nastavení vyrovnávacích mechanismů napříč jednotlivými úrovněmi veřejné správy.

Horizontální vyrovnávání

Základním principem horizontálního vyrovnávání je, že municipality jejichž výdajové potřeby přesahují celostátní průměr, by měly dostávat dotaci financovanou příspěvky od municipalit s nižšími výdajovými nároky oproti celostátnímu průměru. Dotace (resp. příspěvek) místní samosprávy představuje rozdíl mezi jejími potřebami, které jsou závislé na výši kompetencí svěřených municipalitě na obyvatele a celostátním průměrem, vynásobeným vyrovnávací sazbou a počtem jejích obyvatel.

Mezi země, kde je uplatňován princip horizontálního vyrovnávání, patří Dánsko, kde jsou vyrovnávací mechanismy nastaveny u daňového základu a Portugalsko, kde je meziobecní solidarita zajišťována prostřednictvím tzv. municipálního fondu soudržnosti. Z tohoto fondu mohou čerpat obce, které mají nižší daňovou výtěžnost v porovnání s celostátním průměrem i obce se specifickou sociální situací (nižší pravděpodobná délka života, poškozené životní prostředí, nižší životní úroveň, nedostatečná kapacita zdravotnických a vzdělávacích zařízení).

Vertikální vyrovnávání

Základním principem vertikálního vyrovnávání je vytvoření vyrovnávacího fondu na celostátní úrovni. Obce v období ekonomické prosperity střádají do společného fondu a v případě rostoucích výdajových potřeb spojených s většími investicemi do místních služeb mohou z tohoto fondu vybírat peníze, aniž by zatěžovaly daňové poplatníky v lokalitě.

Tento systém umožňuje uplatnění principu vzájemné vazby mezi daňovými příjmy a finančními potřebami obcí a jejich poplatníky za současného snižování nebezpečí růstu daňové zátěže poplatníků. Některé mechanismy tohoto systému uplatňuje Německo prostřednictvím vyrovnávacího fondu, jehož zdroje pocházejí z podílu spolkové země na daňových příjmech a z dotací státu. Vyrovnávací fond německým municipalitám se používá na přidělení dotací obcím a jejich výše závisí na daňových příjmech a finančních potřebách obcí dle kritérií, které kombinují počet obyvatel a náklady na provoz místní služeb na obyvatele.

Specificky se vyrovnávací fond uplatňuje rovněž v Lucembursku prostřednictvím účastnického fondu, který přerozděluje část daně z podnikání. Hlavním smyslem je zohlednění skutečnosti, že místo bydliště a pracoviště nemusí být vždy stejné, a proto nezískávají obce celou část výnosu daní z podnikání placených subjekty na území obce, ale jen jejich část. Zbývající podíl výnosu daně je poskytován obcím na krytí výdajů spojených s výstavbou nezbytné infrastruktury.

Vytvoření vyrovnávacích mechanismů může do jisté míry zaručit určitou míru daňové autonomie včetně motivačních prvků a zároveň zajistit princip sociální rovnosti a spravedlnosti životních podmínek všech obyvatel (zajištění spravedlivého přerozdělení zdrojů a zamezení nadměrného zdanění).

Závěrem

Zkušenosti ze zemí EU naznačují, že zvyšování finanční, především daňové, autonomie obcí nepřináší jen negativní dopady v podobě růstu diferencí ve zdanění nebo rozdílů v poskytování veřejných služeb, ale může rovněž podpořit růst efektivity rozhodování na obecní úrovni. Přenos fiskálních kompetencí na obce vytváří prostor pro dlouhodobější finanční strategie prostřednictvím plánování vývoje výše a struktury příjmů do obecních rozpočtů. Zároveň dochází k posílení principu zodpovědnosti za vynakládání finančních prostředků za jednotlivé veřejné služby, neboť se zvyšuje možnost kontroly občanů a soukromého sektoru sledovat na jaké účely jsou příslušné daňové příjmy poskytovány.

Přestože zkušenosti posledních let v oblasti řízení a rozhodování na komunální úrovni v ČR naznačují, že zdroje, které mají obce v současnosti k dispozici ve formě sdílených daní a dotací, umožňují vykonávání přenesených funkcí i realizaci vlastních rozvojových aktivit, je zřejmé, že tento stav není ideální a optimální rozložení daňových pravomocí je stále předmětem mnoha diskusí.

Na základě pozitivních zkušeností ze zemí EU lze konstatovat, že některé systémové prvky by mohly být využity i v českém prostředí. Mezi nejdůležitější prvky využitelné v ČR patří:

  • zavedení motivačních prvků s možností spolurozhodovat o výsledné sazbě některých daní s přihlédnutím k jejich maximálním limitům;
  • zavedení meziobecní solidarity prostřednictvím horizontálního nebo vertikálního vyrovnávání (municipální fondy soudržnosti);
  • možnosti víceletého plánování výsledných sazeb daní a pravidel jejich přidělování (řešení problému nekonzistentnosti finančních pravidel a ad hoc řešení);
  • prohloubení současné spolupráce mezi obcemi a zástupci ústřední správy a vyšší koordinace vzájemných potřeb.

Ing. Zuzana Trhlínová, VŠE Praha, Katedra veřejné správy a regionálního rozvoje