Finanční systém územní samosprávy jako nástroj regionálního rozvoje 2.

7. 7. 2006 OF 2/2006 Ekonomika

Spokojenost obyvatelstva je vedle subjektivních pocitů závislá na řadě objektivních faktorů. Patří k nim státní hospodářská a sociální politika či rozvoj daného území. Mezi rozhodující nástroje regionálního rozvoje patří finanční systém územní samosprávy, konkrétní rozpočet a peněžní toky v území, ale i nastavení fiskálních vztahů státu a obou stupňů samosprávy.

V prvé části se autorka zabývala hospodařením samospráv, finančním systémem, rozpočtovým procesem a úlohou peněžních fondů. V následném dokončení textu hodnotí vliv státu na hospodaření samospráv, zabývá se rozpočtovým určením výnosů daní a systémem dotací.

Vliv státu na hospodaření samospráv

Výše jsme uvedli nástroje, kterými disponují přímo jednotky územní samosprávy. Rozhodujícím činitelem, který ovlivňuje hospodářský systém územních samospráv však zůstává stát, který v zásadě rozhoduje o příjmech samospráv. Co se týče výdajů -- stát se snaží přenášet některé své úkoly na samosprávu a nutně se to projevuje ve výdajích samosprávy. Rozsah takto delegovaných úkolů činí z hlediska rozpočtovaných výdajů 10 až 30 %. Jedná se o výdaje na státem požadované (zákonem uložené) činnosti. Samospráva musí konat určitou činnost, a může se ji snažit konat efektivně, neboť ušetřené zdroje jí zůstanou k dispozici.

V našich podmínkách ovlivňuje stát příjmy obcí a krajů stanovením výnosů daní, které náleží jednotlivým obcím. Druhým nejdůležitějším způsobem ovlivňování je přímé poskytování zdrojů, tzv. dotací. Jako další příjmovou složku komunálních rozpočtů musíme uvést poplatky za úřední úkony, stát určuje jejich výši. Pokud jde o místní daně -- stát určuje jejich maximální výši, někdy i minimální (např. daň z nemovitosti). Regulace uživatelských poplatků ze strany státu je výjimečná. Níže se zmíníme o vlivu na regionální rozvoj u nejpodstatnějších zdrojových okruhů samospráv, tedy daňových příjmů a dotací. Oba tyto druhy příjmů totiž tvoří více než 90 % příjmů samospráv.

Rozpočtové určení daní u obcí

Podíly obcí na daních uvalených a vybíraných státem jsou stanoveny zákonem. Výjimečnou, ale méně významnou daní je z nemovitosti. Tu uvaluje a vybírá stát, v rámci zákonného rozpětí však obce mohou rozhodovat o její výši.

Konkrétně tak činí zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, v platném znění (tzv. zákon o rozpočtovém určení daní). Tento zákon upravuje rozpočtové určení daně z přidané hodnoty, daní spotřebních, daní z příjmů, daně z nemovitostí a daně silniční. Daňové výnosy obcí tvoří procentní podíly na hrubém výnosu těchto daní. Každá obec se na uvedené procentní části celostátního hrubého výnosu každé daně podílí stanoveným procentem.

Základní a největší zdroj příjmů obce je tak odvislý od počtu obyvatel obce. Při pohledu na zákonem stanovené koeficienty však zjistíme, že na jednoho občana velkého města připadá mnohem více než na jednoho občana malé obce.

Znamená to tedy, že v obci Horská Kvilda s 55 obyvateli, připadá na jednu hlavu šest a půl násobně méně sdílených daňových příjmů než v krajské metropoli, jíž je Plzeň. S určitou velkou nepřesností lze říci, že v té obci z nejmenších připadá na hlavu z hlediska sdílených daní mezi 3600 a 3800 Kč, kdežto v krajském městě je to více než 23 500 Kč.

Z hlediska podpory regionálního rozvoje je tento závěr alarmující, možná, že jde i o jednu ze základních příčin degenerace venkova a jeden z dalších činitelů postupné koncentrace obyvatel ve městech.

Větší města mohou svým občanům poskytovat nepoměrně větší služby a činit také prorozvojová opatření. Podstatou regionální politiky je však spíše rozvoj malých obcí a periferních nebo zaostávajících částí území. Je-li úmysl státu o podpoře regionálního rozvoje skutečný, musí svou snahu napřít k alespoň částečnému vyvážení této nerovnováhy.

Tab. 1: Koeficienty velikostní kategorie obcí
Obce s počtem obyvatel Koeficienty
do 100 0,4213
101--200 0,5370
201--300 0,5630
301--1500 0,5881
1501--5000 0,5977
5001--10 000 0,6150
10 001--20 000 0,7016
20 001--30 000 0,7102
30 001--40 000 0,7449
40 001--50 000 0,8142
50 001--100 000 0,8487
100 001--150 000 1,0393
150 001 a výše 1,6715
Hl. m. Praha 2,7611

Rozpočtové určení daní u krajů

V případě krajů je situace jiná. U nich lze říci, že určený podíl na celostátním hrubém výnosu jednotlivých daní je více méně odvislý od počtu obyvatel. V koeficientu byl zohledněn také počet organizačních složek a příspěvkových organizací, které kraj přebral od státu. Koeficient stanovený zákonem odráží především počet obyvatel. Z hlediska podpory regionálního rozvoje je rozpočtové určení daní neutrální, nezvýhodňuje malé ani velké kraje.

Tab. 2 Podíly jednotlivých krajů na daňovém výnosu
Kraj Procento podílu
Hl. m. Praha 3,1836840
Středočeský 13,7743110
Jihočeský 8,6072010
Plzeňský 7,2487160
Karlovarský 3,7729900
Ústecký 8,2425020
Liberecký 4,6812070
Královéhradecký 6,4422330
Pardubický 5,5551680
Vysočina 7,3385900
Jihomoravský 9,5260550
Olomoucký 6,7517050
Zlínský 5,2515030
Moravskoslezský 9,6241135
Úhrn 100,0000000

Dotace

Dotace jsou projevem přerozdělovacích procesů uvnitř rozpočtové soustavy a jsou postulovány jako prvek solidarity mezi stupni veřejné správy. V České republice se však zatím jedná především o solidaritu mezi státem na jedné straně a kraji nebo obcemi na straně druhé. Dotace poskytované kraji obcím jsou zatím zanedbatelné. Pro podporu regionálního rozvoje může být centralizace rozdělování dotací určitou výhodou, pokud by se při jejich přidělování preferovaly hlediska regionálního rozvoje.

Nutnost dotací je však vždy indikátorem nedostatečného vybavení samospráv vlastními příjmy. Znamená zanedbání příjmové stránky rozpočtů jednotek územní samosprávy, které musí být sanováno z pokladny státu. Dotace však na druhou stranu vedou k nivelizaci zdrojů v horizontálním směru a vůbec ke spravedlivějšímu (rovnoměrnějšímu) rozdělování veřejných zdrojů. Naprosto důvodné jsou dotace (příspěvky) na činnosti, které jsou v zájmu poskytovatele dotace v případech, kdy právní řád přikazuje příjemci dotace uskutečňování podporované činnosti.

Dotace mohou směřovat také k poskytování služby, která nemá význam pro občany dané jednotky samosprávy. Jedná se o různá opatření zcela nebo částečně v zájmu občanů jiných jednotek nebo cizinců, pokud je zajišťuje daná jednotka. Lze si samozřejmě představit případ, že nějaká stavba bude mít negativní dopad na příjemce dotace, přesto ale napomůže rozvoji širšího regionu.

Dotace jsou nástrojem zasahování do rozhodování samospráv, což dává státu do ruky nástroj k podpoře regionálního rozvoje. Ten, kdo platí, může totiž stanovit, na co jím poskytnutá plnění budou využita. Stát nebo jiný poskytovatel dotace tak může usměrňovat výdaje kraje nebo obce. Komunální korporace se tak dobrovolně dostávají do područí ústředí.

Rozdělení dotací

Dotace rozdělujeme na běžné, určené k pokrytí neinvestičních výdajů rozpočtového období a kapitálové, které kryjí jednorázové investiční akce poskytující dlouhodobý užitek. Jiným kritériem je účelovost dotace. Použití účelové dotace je vázáno na stanovený účel, nesprávně použitá dotace se zpravidla vrací poskytovateli. Neúčelové dotace jsou označovány také jako všeobecné nebo globální.

Krom účelu může být poskytnutí a využití dotace vázáno i na další podmínky. Mluvíme tak o dotaci podmíněné a nepodmíněné. Za určitý inovační prvek spojený s naší integrací do Evropské unie nutno v souvislosti s podporou regionálního rozvoje vyhodnotit podmiňování poskytování dotací spoluúčastí příjemce. Kraj nebo obec je tak nucen stanoveným procentem přidat prostředky z vlastních zdrojů na realizaci dotací podporované investice. Jedná se o běžnou praxi dotací ze strukturálních fondů v rámci Evropské unie.

V současnosti jsou krajům a obcím poskytovány dotace:

  1. schválené zákonem o státním rozpočtu (tedy z rozhodnutí Poslanecké sněmovny),
  2. z kapitoly všeobecná pokladní správa,
  3. z kapitol jednotlivých ministerstev,
  4. ze strukturálních fondů Evropské unie,
  5. z Národního fondu,
  6. ze státních fondů, a
  7. dary od osob soukromého práva,
  8. obcím jsou také poskytovány dotace od krajů.

Závěrem

Hospodářský systém každého stupně samosprávy může ovlivňovat regionální rozvoj. Jde o to, kterým směrem a jakým způsobem vynaloží daná samosprávná jednotka své zdroje. Základním nástrojem regionálního rozvoje je rozpočet, jako především plán výdajů. V rozpočtu mohou být obsaženy výdaje směřující výlučně k podpoře regionálního rozvoje, případně i rozhodnutí s částečným pozitivním vlivem na tento rozvoj. Jednotlivé výdaje rozpočtu by měly být vyhodnocovány s ohledem na jejich účinek v regionálním rozvoji.

Pro prosazení se v rozpočtu je určující fáze přípravy rozpočtu. Výdaje na regionální rozvoj musí být plánovány již v rozpočtovém výhledu a při přípravě rozpočtu na běžné období nesmí být vnímány jako nárazníková zóna, která umožňuje převody na jiné, aktuálně důležitější účely.

Výrazem dlouhodobého interesu o otázky regionálního rozvoje je zřizování a tvorba peněžních fondů zaměřených na podporu regionálního rozvoje. Tyto fondy umožňují stálou rezervaci a permanentní dostupnost zdrojů pro podporu regionálního rozvoje.

Rozhodujícím zásahem státu do hospodaření obcí a sekundárně i do regionálního rozvoje je rozpočtové určení výnosů daní. Stávající právní úprava upřednostňuje obce s velkým počtem obyvatel a menší obce, které jsou hlavním předmětem politiky regionálního rozvoje, nemohou vzhledem k nedostatku zdrojů mnoho činit.

Dotace jsou prostředkem, který může napravovat nerovnováhu zapříčiněnou nepoměrem při rozdělování vybraných daní. Česká republika se při poskytování dotací musí inspirovat systémem poskytování dotací v Evropské unii, tedy účelem těchto dotací (především se jedná o podporu regionálního rozvoje) a technikami při jejich poskytování (spoluúčast a kontrola).

Ing. Martina Coganová, VŠE Praha, Fakulta národohospodářská, Katedra hospodářské politiky