Víceleté rozpočtování a možnosti jeho využití na úrovni municipalit

17. 10. 2005 OF 4/2005 Ekonomika

V České republice je na úrovni územních samospráv zakotvena zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů povinnost sestavování rozpočtového výhledu. I přesto řada obcí rozpočtový výhled nesestavuje. Tento nástroj má sloužit ke střednědobému finančnímu plánování a měl by být územními samosprávami uplatňován. Článek sleduje cíl vymezit pozitiva tohoto nástroje, podmínky, které jeho využívání ovlivňují a upozornit na problémové oblasti jeho implementace.

Víceletý rozpočet je jedním ze standardních nástrojů finančního řízení uplatňovaného v zemích OECD. Vedle fiskální decentralizace a zavádění výkonově orientovaného rozpočtování, byl posun ročního rozpočtování do strategického víceletého rámce součástí reformních procesů, které v těchto zemích probíhaly v devadesátých letech minulého století.

Využití tohoto nástroje je také podporováno Světovou bankou či Mezinárodním měnovým fondem při reformách řízení veřejných výdajů v rozvíjejících se zemích. Forma a způsob zavádění víceletého pohledu na rozpočtové hospodaření se v jednotlivých zemích liší. Vždy je však doprovázeno zaváděním dalších nástrojů a změnami v rozpočtových postupech.

Způsoby využití

Na úrovni municipalit víceletý rozpočet především doplňuje roční rozpočet, z něhož rozpočtování vychází. Víceletý rozpočet má pak charakter finančního plánu. Zejména v USA jsou využívány víceleté rozpočty, které zcela nahrazují rozpočet roční. Zpravidla se jedná o dvouleté rozpočty, ať už tzv. "klasické", kdy příjmy a výdaje rozpočtu jsou schvalovány na dvouleté období, či "rolující", které obsahují detailní predikce na dvě či více let, příjmy a výdaje na daný rok jsou však vždy schvalovány samostatně a predikce na následující roky jsou vždy zpřesňovány a posouvány o další rok do budoucnosti.

Přínosy víceletého rozpočtu

Jako přínosy uplatnění víceletého rozpočtu jsou nejčastěji uváděny:

Zlepšení strategického a dlouhodobého plánování, neboť zastupitelé a vedoucí jednotlivých oddělení jsou nuceni rozhodovat o realizovaných výdajích a očekávaných příjmech obce v dlouhodobějším horizontu, což znamená, že pro vytvoření víceletého rozpočtu je třeba definovat dlouhodobé priority a cíle rozvoje obce. Rozpočtový výhled také vytváří finanční rámec pro realizaci strategického plánu. Informuje o tom, zda jsou aktivity plánované ve strategickém plánu realizovatelné a za jakých podmínek.

Udržení fiskálního zdraví. Víceletý rozpočet vymezuje hranice budoucího hospodaření obce a poskytuje informace o finančních dopadech zamýšlených opatření a politik obce v dlouhodobějším horizontu. Upozorňuje na rizika budoucího hospodaření a umožňuje je určitým způsobem řídit a předcházet jejich vzniku. Tím reaguje na omezení ročního rozpočtu, který zachycuje příliš krátké období na to, aby bylo možné posoudit veškeré dopady zamýšlených rozhodnutí.

Obce využívají víceletý rozpočet pro řízení svých závazků, neboť zobrazuje jejich schopnost přijaté závazky v budoucnosti splácet. V této souvislosti jim také slouží při rozhodování o rozsahu investičních aktivit v následujících letech. Podporuje tak zachování finančního zdraví obce a dlouhodobou vyrovnanost jejího rozpočtového hospodaření.

Další přínosy

Úspora času věnovaného pracím na rozpočtu. Přechod od ročního rozpočtování k rozpočtování víceletému znamená zpravidla zvýšení času stráveného přípravou víceletého rozpočtu, neboť je vytvářena podoba tohoto dokumentu. Pokud je víceletý rozpočet reálný a je začleněn do rozpočtového procesu obce, dochází v dalších letech ke snížení úsilí zaměstnanců věnovaného přípravě ročního rozpočtu.

Zaměření se na hodnocení výkonů. Víceleté rozpočtování umožňuje jak politickým představitelům, tak zaměstnancům obce změnit způsob rozhodování a opustit přístup, kdy se rozhoduje o detailech a jednotlivých položkách rozpočtu a nahradit ho rozhodováním o realizovaných politikách a programech, jejich cílech a výstupech a s tímto pohledem řídit finanční zdroje obce.

Omezení vlivu jednorázových příjmů a krátkodobých dotací. Tyto příjmy jsou nahlíženy v rámci víceletého rozpočtu, kdy je zřejmá jejich krátkodobost. Představitelé obce pak mají možnost hledat alternativní zdroje financování a jimi nahradit tyto jednorázové příjmy a krátkodobé dotace.

Podmínky realizace

Přínosy využití víceletého rozpočtování jsou závislé zejména na třech základních podmínkách realizace víceletého rozpočtu.

Důležité je vymezení účelu využívání tohoto nástroje, tedy vyjasnění záměru, proč vlastně municipalita víceletý rozpočet sestavuje, co od jeho zpracování očekává.

Dále je pro tvorbu víceletého rozpočtu zásadní vyjádření priorit a cílů rozvoje obce, a to jak pro celou organizaci, tak pro její části. Jedná se o základní informace, z kterých se při sestavování víceletého rozpočtu vychází. Víceletý rozpočet by tedy měl být provázán se strategickým plánem rozvoje obce a s dalšími nástroji, které obec při svém řízení využívá.

Třetí podmínkou je podpora víceletého rozpočtování, a to jak ze strany zaměstnanců, tak ze strany politických reprezentantů.

Podpora pracovníků města zajistí, aby víceletý rozpočet nebyl vytvářen jen formálně a aby byly zavedeny postupy a metody, které celý proces podpoří.

Podpora ze strany zastupitelů ovlivňuje reálnost tohoto dokumentu. To znamená, aby byl do určité míry pro hospodaření obce závazný, aby se z jeho priorit vycházelo při sestavování ročního rozpočtu a tyto priority byly při činnosti města skutečně sledovány.

Vedle těchto tří podmínek uplatnění víceletého rozpočtu je samozřejmě významná tvorba jeho obsahu, tedy vlastní způsob rozpočtování, metody a postupy tvorby odhadů příjmů a výdajů a forma zpracování rozpočtového výhledu. To, jestli využití víceletého rozpočtu bude provázet i úspora času při pracích na ročním rozpočtu, ovlivňuje i jeho zapojení do rozpočtového procesu.

Zavádění víceletého rozpočtu

Při zavádění víceletého rozpočtu do praxe je důležité zvážit řadu problémových otázek:

  • Jak bude víceletý rozpočet provázán se strategickým plánem a dalšími nástroji, které obec při svém řízení využívá.
  • Jaký bude způsob provádění změn víceletého rozpočtu v průběhu období, na které bude přijímán.
  • Jakým způsobem bude řešena situace, kdy dojde k překročení výdajů dané činnosti, či dané oddělení utratí více prostředků, než kolik mu bylo původně rozpočtováno.
  • Jakým způsobem budou stanoveny priority jednotlivých krátkodobých a dlouhodobých projektů a aktivit po dobu, na kterou je sestavován víceletý rozpočet, a jak budou tyto priority promítnuty do rozpočtu.
  • Jakým způsobem bude řešena situace, kdy skutečné příjmy budou nižší než očekávané.
  • Nakolik mohou vedoucí oddělení měnit schválený rozpočet bez dalších schvalovacích procedur přijatých změn.
  • Jakým způsobem budou řešeny požadavky na zabezpečení projektů lidskými zdroji při provádění změn v projektech.
  • V jakém vztahu k sobě budou výsledky běžného a kapitálového účtu na konci roku, tzn., zda bude možné využít přebytek běžného rozpočtu k vyrovnání deficitu kapitálového účtu.
  • Jakým způsobem bude probíhat informování o plnění víceletého rozpočtu v průběhu rozpočtového cyklu.
  • Zda bude možné převádět rozpočtové zdroje mezi jednotlivými rozpočtovými roky a za jakých podmínek, případně jaké k tomu budou sloužit schvalovací mechanismy.
  • Zda bude víceletý rozpočet obsahovat určitou rezervu ke krytí neočekávaných výdajů, v jaké výši bude vytvářena a v jakých případech bude použita ke krytí neočekávaných výdajů. Výše rozpočtové rezervy závisí na variabilitě příjmů a výdajů a také na výši hotovosti potřebné k překonání určitých krátkodobých výkyvů v příjmech či výdajích.
  • Zda se do víceletého rozpočtu budou promítat i potencionální závazky obce, např. poskytnuté záruky.

Metodika sestavování rozpočtu

Rozhodnutí o těchto otázkách by se měla promítnout do zpracování metodiky sestavování víceletého rozpočtu. S touto metodikou by měly být podrobně seznámeni zaměstnanci, kteří se podílejí na přípravě, realizaci a vyhodnocování rozpočtu, vedoucí jednotlivých oddělení, ale i manažeři jednotlivých projektů. Tito lidé by se také měli podílet na přepracování metodiky sestavování rozpočtu, neboť oni budou zajišťovat její uplatňování v praxi, a proto bude záležet na nich, zda budou změny skutečně realizovány. Vedle toho také velmi dobře znají rozpočtový proces.

Spolu se zpracováním nové metodiky rozpočtování obce je vhodné zavést systém sběru informací potřebných pro sestavení víceletého rozpočtu. To může znamenat vytvoření nových dotazníků a zavedení nového software na zpracování rozpočtu. Nové formuláře by však neměly zaměstnance zbytečně zatěžovat; je tedy na místě zvážit, zda nemohou být jiné formuláře zrušeny.

Problémové oblasti víceletého rozpočtu

Se zavedením víceletého rozpočtu mohou být spojeny určité problémové oblasti. Využívání víceletého rozpočtu může být provázeno nedostatkem flexibility při rozhodování obce. Rozpočtový proces může hůře zprostředkovávat reakci na změny podmínek, které hospodaření obce ovlivňují. Tato skutečnost bude záviset na tom, jakým způsobem je s rozpočtovým výhledem pracováno, jak je začleněn do rozpočtového procesu města.

Zavedení víceletého rozpočtu může být provázeno zvýšením pracovního zatížení zaměstnanců obce a závisí na připravenosti obce k implementaci víceletého rozpočtování do svého systému řízení. Při zavádění víceletého rozpočtu je totiž třeba změnit dosavadní způsob práce s rozpočtem, změnit rozpočtové postupy a metody, získávat a zpracovávat nové informace a koordinovat úsilí finančního oddělení, které víceletý rozpočet připravuje, s dalšími odděleními, která se na jeho přípravě podílí, tak aby došlo k vytvoření vlastního dokumentu. To, jakým způsobem obec víceletý rozpočet vytváří a jak s ním pracuje, ovlivňuje jeho reálnost, tedy nakolik jsou informace obsažené ve víceletém rozpočtu přesné a plánovaná výše příjmů a výdajů bude skutečně dosažena. Tím je dáno množství práce na aktualizaci a přizpůsobování rozpočtu skutečnému vývoji hospodaření obce.

Reálnost víceletého rozpočtu se bude odvíjet od toho, zda má obec definovány priority, z kterých by víceletý rozpočet mohl vycházet, jaké nástroje využívá pro tvorbu odhadů příjmů a výdajů, jak funguje její finanční systém, jak je vyhodnocováno plnění rozpočtu, jak jsou nastaveny kontrolní mechanismy apod.

Stabilita podmínek

V případě nestabilních podmínek ovlivňujících hospodaření obce je problematická nejistota při tvorbě víceletého rozpočtu. Může se jednat o nestabilitu místní ekonomiky, změny zákonného prostředí či změny politik na úrovni ústřední vlády. Vytvořit víceletý rozpočet pak může být velmi obtížné. Zkušenosti obcí s využíváním víceletého rozpočtu však ukazují, že daleko významnější je využívat tento nástroj právě v letech, která jsou z pohledu hospodaření obce problematická.

Víceletý rozpočet v tomto období umožňuje vytvářet realistická, i když obtížná rozhodnutí o tom, co si obec může dovolit realizovat v dlouhodobé perspektivě, a pomáhá zamezit nepromyšleným úpravám rozpočtu a nejasným přístupům k vyrovnávání rozpočtu. Pokud by obec v této situaci na víceleté rozpočtování rezignovala, ztrácí představu právě o tom, v jakém prostředí se pohybuje, jaké problémy mohou její hospodaření ovlivnit a možnost připravit se na jejich řešení.

Se zavedením víceletého rozpočtu může být spojena nutnost dodatečných výdajů. Tyto výdaje mohou souviset např. s pořízením nového software, s nutným školením zaměstnanců obce, které si vyžádá zavádění nových pracovních postupů a metod apod.

Pokud jsou uvedené potenciální nevýhody zváženy při zavádění víceletého rozpočtu, je možné vytvořit pojistky proti tomu, aby k nim docházelo.

Závěrem

Z uvedených skutečností vyplývá, že rozpočtový výhled, pomáhá řešit některé aktuální problémy hospodaření obcí. Jeho přínos je patrný zejména v oblasti řízení zadluženosti obcí a určení dlouhodobých cílů rozvoje obce. Při implementaci tohoto nástroje finančního plánování je možné využívat řady zahraničních zkušeností a uplatňovat známé postupy, které jeho tvorbu podporují. Taktéž je důležité dopředu zvážit otázky, které jsou s jeho využíváním spojeny, a připravit se na možné problémy jeho zavedení. Pokud je zavedení rozpočtového výhledu správně provedeno, stává se dobrým pomocníkem jak pro zastupitele, tak i pro zaměstnance obce.

Ing. Simona Hrabalová, Ekonomicko-správní fakulty Masarykovy univerzity v Brně, katedra regionální ekonomie a správy