Příspěvek na výkon státní správy

30. 11. 2004 OF 4/2004 Ekonomika

Příspěvek na výkon státní správy je jedním ze sporných bodů v dlouhodobé diskuzi vedené mezi představiteli samosprávy a státu. Tato diskuze nabyla na intenzitě zejména v loňském roce, kdy byla po ukončení činnosti okresních úřadů převedena převážná část jimi vykonávané správy na obce s rozšířenou působností.

Celá druhá etapa reformy veřejné správy upozornila na problémy, které souvisí s financováním přeneseného výkonu státní správy. Nejen obce s rozšířenou působností (205 subjektů), ale také obce s pověřeným obecním úřadem (dalších 183, tedy celkem 388 subjektů) poukazuje na skutečnost, že příspěvek státu na výkon státní správy nepokrývá veškeré náklady, které jsou s tím spojené.

Proto ještě v průběhu roku 2003 vznikla pracovní skupina starostů při Svazu měst a obcí a posléze odborný tým při Ministerstvu vnitra, doplněný o zástupce dotčených resortů i obcí a krajů. Tlak na zvýšení příspěvku se projevil i při schvalování státního rozpočtu, což se projevilo jednorázovým zvýšením příspěvku o 5 % pro rok 2004.

Práce odborné skupiny ovšem pokračovala a v průběhu roku 2003 a 2004 bylo provedeno velké množství práce, které vycházelo z řady průzkumů i analytických činností v této oblasti. Především šlo o to, aby při zachování formy příspěvku byl sjednocen jeho výpočet na všech úrovních správy. Obce s rozšířenou působností jsou hodnoceny v závislosti na počtu funkčních míst, pověřené obce zase v závislosti na počtu obyvatel.

Východiska pro výpočet

Jaká jsou fakta? Nebudeme-li brát v úvahu příspěvek na výkon státní správy poskytovaný krajům (cca 1 mld. Kč), obcím (bez hlavního města Prahy) je rozdělováno na přenesený výkon státní správy celkem více než 6 mld. Kč. Podrobnější rozdělení příspěvku je patrné z tabulky 1.

Tab. 1: Rozdělení příspěvku na výkon státní správy obcím -- bez Prahy (mil. Kč)
  2003 2004
Působnost Podíl [%] Příspěvek SSP Celkem Podíl [%] Příspěvek SSP Celkem
Základní působnost 2 111,25 - 111,25 2 116,80 - 116,8
Matriční úřad 4 284,22 - 284,22 5 298,43 - 298,43
Stavební úřad 10 652,10 - 652,10 11 684,71 - 684,71
Pověřený úřad 16 1 044,63 - 1 044,63 18 1096,86 - 1 096,86
Úřad s rozš. působností 68 3 634,27 869,07 4 503,34 64 3 815,97 228,13 4 044,10
Celkem 100 5 726,47 - 6 595,54 100 6 012,77 - 6 240,90

Z přehledu je patrné, že drtivá většina obcí se základní působností dostává z uvedené částky pouze 2 %, neboť rozsah jejich činností je nepatrný. V průměru je to cca 20 tis. Kč na jednu obec.

S rozsahem činností při výkonu přenesené působnosti narůstá u jednotlivých typů obcí i objem prostředků, které formou státního příspěvku obce získávají. U obce s rozšířenou působností je již roční příspěvek v průměru celkem téměř 20 mil. Kč.

Nutno zdůraznit, že příjmy obcí na přenesený výkon státní správy vedle státního příspěvku vylepšují příjmy plynoucí ze správních a sankčních poplatků, které v rámci přenesené činnosti zůstávají v jejich rozpočtu. Průměrné příjmy i výdaje jednotlivých typů obcí na 1000 obyvatel ukazuje tabulka 2.

Tab. 2: Průměrné výdaje a příjmy na 1000 obyvatel související s výkonem státní správy (2003)
Typ obce Obce I  Obce II Obce III Stat. města* Praha Kraje
Počet subjektů v kategorii 5855 183 205 3 1 13
Prům.výdaje na 1000 obyv. (tis. Kč) 469 611 954 1263 1620 188
Prům. příjmy na 1000 obyv. (tis.Kč) celkové 111 300 862 599 717 123
spr. poplatky a sankce 58 81 198 243 328 2
procento vl. příjmů 52 27 23 41 45 2
Průměrná úhrada výdajů [%] 24 49 90 47 44 65

*) Brno, Ostrava, Plzeň

Z uvedených průměrných výdajů a příjmů na tisíc obyvatel je pro jednotlivé typy obcí možno odvodit, nakolik příjmy související s výkonem státní správy (státní příspěvek a správní poplatky a sankce) pokrývají náklady na související výdaje. Ukazuje se, že u obcí se základní působností je průměrná úhrada 24 % a u obcí s rozšířenou působností 90 %.

Struktura příjmů a skladba výdajů je patrná z tabulek 3 a 4. Rozhodující položkou výdajů jsou mzdové náklady (cca 62 %), u příjmů je to státní příspěvek (73 %).

Tab. 3: Struktura příjmů obcí na výkon státní správy
  [mld. Kč] [%]
Správní poplatky

1,95

25

Sankční poplatky

0,15

2

Příspěvek státu

5,73

73

Tab. 4: Struktura výdajů obcí na výkon státní správy
  [mld. Kč] [%]
Mzdové výdaje 14,04 61,8
Ostatní běžné výdaje 7,95 34,9
Investiční výdaje 0,75 3,3

Poznatky z praxe

Při vyhodnocování údajů vycházela pracovní skupina z řady dotazníkových šetření u jednotlivých typů obcí i z poznatků plynoucích z účetních výkazů, které jsou jednotně zpracovány v souladu s rozpočtovou skladbou. Navrhovaný postup se tedy opírá o údaje, u kterých je minimalizováno subjektivní hledisko.

Faktem však zůstává skutečnost, že zásadní změna v rozsahu poskytovaného příspěvku nebude možná, pokud nedojde k zvýšení objemu prostředků vyčleněných státním rozpočtem pro tuto oblast. V opačném případě by změny výše příspěvku obcí byly pouze důsledkem přerozdělení stávajících zdrojů mezi jednotlivé typy obcí, které se liší především rozsahem přenesené působnosti a počtem obyvatel v jejich správním obvodu.

Pracovní tým respektoval ověřené poznatky z praxe. Je empiricky potvrzeno, že s velikostí sídla úřadu i velikostí správního obvodu roste počet pracovníků potřebných pro výkon státní správy a tím rostou i náklady na jejich činnost. Přitom i ten nejmenší obvod potřebuje nezbytné minimum pracovníků. V malých obvodech jsou tedy náklady na správu vyšší (v přepočtu na počet obyvatel) a ve větších obvodech je správa přepočítaná na obyvatele efektivnější. Tato fakta je třeba respektovat a zohlednit specifikum menších obvodů, které mají vyšší finanční nároky na zabezpečení stanoveného objemu svěřené působnosti.

Kritéria řešení

Připravený návrh na řešení výpočtu nového příspěvku na výkon státní správy vychází ze dvou kritérií. Především je to závislost výše příspěvku na velikosti správního obvodu (SO), který se vyjadřuje počtem obyvatel. Druhým kritériem je podíl velikosti centra (C), opět vyjádřený počtem obyvatel, k velikosti správního obvodu -- C/SO. Pro výpočet celkového příspěvku v roce 2005 je navrženo rozdělení v poměru 95 % pro první kritérium a 5 % pro druhé kritérium.

Podle závislosti odvozené z praxe je pro první kritérium velikosti správního obvodu zpracován vzorec 1 (viz Výpočet výše příspěvku na konci článku příspěvku). Konstantya B definují funkční závislost pro každý typ přenesené působnosti a jsou odvozené od hraničních podmínek pro nejmenší a největší správní obvody. Hodnoty konstant jsou uvedeny v tabulce 5 pro obce s různým rozsahem působnosti. Dosazením počtu obyvatel správního obvodu získáme výši příspěvku. Hodnoty v tabulce jsou nastaveny na úroveň objemu navýšení příspěvku o 5 %.

Tab. 5: Hodnoty koeficientů pro stanovení výše příspěvku na výkon státní správy obcím a krajům
Rozsah působnosti A B C
Obce 58,08076607 847984,7694 0
Obce s působností matričního úřadu 84,33072140 2952759,159 41878,23867
Obce s působností stavebního úřadu 93,26794345 7516957,235 149679,9389
Obce s pověřeným obecním úřadem 160,6099012 20516285,43 338779,8129
Obce s rozšířenou působností 4,250804690 4856817,158 1817898,122
Kraje 6,207172219 4199,698818 -

Kritérium centrum-správní obvod C/SO vyjadřuje vzorec 2 a zohledňuje požadavek obcí zohlednit vztah velikosti centra správního obvodu k velikosti celého spravovaného obvodu. Konstanta C stejně jako A a B je stanovena v závislosti na rozsahu přenesené působnosti a objemu celkových prostředků na státní příspěvek. Vliv velikosti centra je patrný z obsahu závorky v uvedeném vzorci (při malé velikosti centra bude příspěvek větší a naopak). Tento typ příspěvku není samozřejmě počítán pro obce se základní působností a také pro kraje.

Celkové finanční vztahy k rozpočtům obcí při navýšení objemu finančních příspěvků o 5 % v úhrnu podle krajů pak uvádí tabulka 6.

Tab. 6: Finanční vztahy k rozpočtům obcí při navýšení objemu o 5 % (tis. Kč) v úhrnu podle krajů
Příspěvek na výkon státní správy obcím
Kraj 2004 změna 2005
Hlavní město Praha 411 965 41 957 453 922
Středočeský 786 950 36 205 823 155
Jihočeský 439 905 15 301 455 206
Plzeňský 362 577 49 221 411 798
Karlovarský 207 291 4 985 212 276
Ústecký 541 548 11 287 552 835
Liberecký 290 968 9 024 299 992
Královéhradecký 382 084 15 985 398 069
Pardubický 363 149 15 165 378 314
Vysočina 370 747 13 892 384 639
Jihomoravský 677 633 70 354 747 987
Olomoucký 418 652 12 419 431 071
Zlínský 398 890 15 904 414 794
Moravskoslezský 771 262 30 840 802 102
Celkem 6 423 621 342 539 6 766 160

Výpočet příspěvku

Výpočet příspěvku je nejlépe patrný z konkrétního příkladu (v našem případě uvádíme Vrchlabí). Pro každý typ obce je potřebné znát velikosti správních obvodů -- počty jejich obyvatel. S využitím uvedených konstant a dosazením správných hodnot je možné pro každý typ obce stanovit přesnou velikost celkového příspěvku.

Uvedený návrh předpokládá navýšení 5 % celkového objemu pro státní příspěvek na přenesený výkon státní správy. Z toho jsou odvozeny velikosti konstant A, B, C.

Pokud bude navržený model příspěvku přijat, zpřístupní Ministerstvo vnitra na svých webových stránkách aplikaci, tzv. kalkulačku, s jejíž pomocí bude možné zjistit velikost příspěvku pro konkrétní obec celkem, ale také po jednotlivých působnostech.

Navržený systém řeší také zvláštní případy obcí Černočice, Brandýs nad Labem-Stará Boleslav, Nýřany a Šlapanice v návaznosti na bývalé venkovské okresy kolem magistrátních měst, statutární města Brno, Ostravu a Plzeň i hlavní město Prahu.

Koncepce navrženého modelu není dosud schválena, umožňuje však postupně odstraňovat současné disproporce podle možností státního rozpočtu a na vrub nezbytné valorizace. Navržené navýšení 5 % odpovídá nároku na rozpočet ve výši 398 mil. Kč.

Výpočet výše příspěvku na výkon státní správy
  1. Kritérium velikosti správního obvodu (SO): P1 = B/(A + √SO) × SO (vzorec 1)
  2. Kritérium centrum/správní obvod (C/SO): P2 = C × (1 -- SC/SO) (vzorec 2)
Příklad výpočtu u města Vrchlabí
Vstupní data

SO = 12 898 obyvatel města
SOM = 19 062 obyvatel matričního obvodu
SOS = 17 944 obyvatel stavebního obvodu
SOII = 19 999 obyvatel pověřeného úřadu
SOIII = 28 039 obyvatel obvodu s rozš. půs.

Vypočtené příspěvky (vzorec 1)
  • na základní působnost: 177 346,0 Kč
  • na matriční úřad: 634 583,7 Kč
  • na stavební úřad: 1 383 372,1 Kč
  • na pověřený úřad: 2 485 464,1 Kč
  • na úřad s rozš. půs.: 14 265 705,2 Kč

Celkem podle vzorce 1: 18 946 471 Kč

Vypočtené příspěvky (vzorec 2)
  • na matriční úřad: 13 542,0 Kč
  • na stavební úřad: 42 091,2 Kč
  • na pověřený úřad: 120 289,8 Kč
  • ma úřad s rozš.půs.: 981 661,1 Kč

Celkem podle vzorce 2: 1 157 584,0 Kč

Celková výše příspěvku: 20 104 055 Kč