Územní změny obcí

18. 11. 2004 OF 4/2004 Regiony

V loňském roce vydalo Ministerstvo vnitra Slovenské republiky publikaci Územní změny obcí v SR od Ing. Petra Berčíka a Ing.Petra Loveckého. Vedle vývoje územní organizace obcí na Slovensku věnují autoři také kapitolu porovnání správy obcí ve vybraných evropských zemích.

S odvoláním na řadu pramenů nepřekvapují známé skutečnosti, že v Evropě máme na jedné straně země jako Anglie, severské státy a Holandsko s relativně velkými obcemi. Na druhé straně je typická Francie s téměř 40 tisíci velmi malými správními jednotkami (viz tabulka).

Řada odborníků, politiků i filosofů vede dlouhodobě diskuzi o tom, jaká je optimální velikost obce jako nejnižší jednotky územní samosprávy. Již Platón formuloval myšlenku, že ideální město by mělo mít velikost dostatečnou k tomu, aby plnilo všechny důležité funkce pro své občany, ale zároveň by mělo být přiměřeně malé k tomu, aby udrželo svoji jednotu.

Rozptyl velikosti správních jednotek je patrný v tradičních evropských státech, ale i v postkomunistických zemích. Bulharsko a Polsko patří například ke skupině zemí s velkými místními samosprávami, naproti tomu Maďarsko, Slovensko a Česká republika v současné době patří do skupiny s velmi malými obcemi. Svědčí to o tom, že rozdílné politické, sociální i ekonomické procesy se různým způsobem projevovaly v jednotlivých státech rozdílným zemním uspořádáním.

Historický vývoj

Rozdíly mezi jednotlivými zeměmi je možné vysvětlit historickou tradicí a do jisté míry i setrvačností prostorové organizace osídlení. V některých státech by se jakákoliv změna setkala s odporem (např. ve Francii), ale vedle toho například v konzervativní Anglii vznikly velké britské okresy zhruba před dvaceti lety a v poslední době se diskutuje o jednoúrovňové místní samosprávě, což by vedlo k dalšímu zvětšení těchto základních jednotek. I v severských státech má zvětšení správních jednotek poměrně krátkou historii (posledních 40 let).

Proces územní konzolidace byl od počátku 70. let ostatně patrný také téměř ve všech zemích východní Evropy. Priorita ekonomických zájmů a administrativní metody řízení vedly v Polsku ke snížení počtu gmin z 4000 na asi 2400, v Maďarsku se počet obcí snížil z 3021 na 1364 a v Bulharsku poklesl z 2178 v roce 1949 na 255 na konci 80. let. Na území České republiky bylo ještě v šedesátých letech téměř 7000 obcí, v roce 1989 necelých 4100, na Slovensku v šedesátých letech 3300 obcí a v roce 1989 jen 2669.

V rozvinuté Evropě se počet obcí v jednotlivých zemích stabilizoval, i když zazněly některé teoretické argumenty ve prospěch územně rozdrobených systémů. Naproti tomu počátek 90. let ve východním bloku je typický nárůstem počtu obcí, což je jednoznačná jako reakce na násilné slučování v minulosti. V Maďarsku prudce vrostl počet obcí na 3133 v roce 1992, v ČR byl nárůst počtu obcí téměř 50 %, na Slovensku 20 % a jen v Polsku byl proces fragmentace méně výrazný o necelých 5 %.

Ani v Bulharsku, Rumunsku a v zemích bývalé Jugoslávie k nárůstu obcí nedošlo.

Legislativní usměrnění

Uvedeným vývojem dnes tedy máme ve východní Evropě příklady zemí s vysokým počtem malých obcí (ČR, Slovensko, Maďarsko), ale i příklady států s vysoce konzolidovaným systémem územní samosprávy (Litva, Bulharsko, Polsko). V Bulharsku a Polsku nemá ani jedna obec méně než 1000 a jen velmi málo je pod 2000 obyvatel. V Litvě je v 90 % místních jednotek větší než 10 tisíc obyvatel, v Bulharsku je jich dvě třetiny. Proti tomu je v ČR 10 % obcí menších než 100 obyvatel a 60 % všech jednotek je pod úrovní 500 obyvatel (na Slovensku 40 % a v Maďarsku 15 %).

Nárůst počtu malých obcí na počátku devadesátých let se v ČR i SR záhy stabilizoval. Přesto je možno konstatovat, že legislativa postupně přestala tento vývoj preferovat a současné zákony jistým způsobem omezily možnost vzniku nových malých obcí na základě oddělení od stávající obce či města.

Na Slovensku umožňuje například nová právní úprava od 1. ledna 2002 oddělení obcí jen jednou za 4 roky, ke dni konání všeobecných voleb. Nová obec musí mít mj. samostatné katastrální území tvořící souvislý celek, minimálně 3000 obyvatel a nelze ji oddělit, pokud do oddělující se části byly vloženy investice, na kterých závisí celá obec.

V České republice, po poslední novelizaci zákona o obcích, je mj. možné oddělení obce na základě místního referenda vždy jen k 1. lednu, musí být dodržen zákonem podrobně stanovený postup, nová obec musí mít samostatný katastr, minimálně 1000 obyvatel a stejné podmínky musí splňovat část obce zbývající po oddělení (původní úprava vznik obcí neomezovala, později bylo omezení na 300 obyvatel).

Racionální přístup

Charakter naznačených legislativních změn signalizuje, že na Slovensku i v České republice se stát rozhodl tlumit přetrvávající dezintegrační tendence v územní struktuře obcí. Patnáct let byla dostatečně dlouhá doba k nápravě chyb minulosti. Nastávající období by mělo být obdobím racionálního přístupu k řešení této problematiky.

Otázka velikosti jednotek místní samosprávy má totiž řadu důležitých praktických dopadů. Podoba územní struktury do značné míry určuje charakter celého systému správy země, způsob rozdělování finančních prostředků, směřování investic a rozhoduje o podstatě kontaktů mezi centrální vládou a samosprávami. Často se uvádí, že malé obce nemohou kvalitně vykonávat správu, zabezpečovat služby, efektivně investovat do infrastruktury a zpomalují proces decentralizace.

V celé Evropě existují odborníci, kteří na jedné straně podporují argumenty ve prospěch sdružování, je však také na druhé straně řada zastánců opačného názoru. Rozličná politická, sociální a ekonomická hlediska bude potřebné pečlivě zvažovat, mělo by se však postupovat racionálně, na základě faktů a bez emocí.

Tabulka: Průměrná velikost samospráv ve vybraných zemích Evropy
Země % obcí pod
1000 obyvatel
Průměrný počet
obyvatel v obci
Průměrná rozloha
obce (km2)
Anglie 0 123 000 533
Litva 0 66 000 1 166
Bulharsko 35 000 432
Švédsko 0 29 500 1 595
Holandsko 0,2 20 500 60
Dánsko 0 18 000 150
Polsko 0 16 000 130
Slovinsko 3 10 300 106
Finsko 5 10 500 730
Norsko 4 9 000 710
Chorvatsko 3 8 800 104
Rumunsko 2 7 600 81
Itálie 24 6 500 38
Estonsko 9 5 700 178
Španělsko 61 5 000 60
Lotyšsko 32 4 300 115
Maďarsko 54 3 300 32
Slovensko 68 1 900 17
Česko 80 1 700 13
Francie 77 1 300 15