Výdaje na ochranu životního prostředí – stimul pro regionální rozvoj

15. 11. 2004 OF 4/2004 Životní prostředí

Vztah ekonomického růstu a ochrany životního prostředí je již po řadu let aktuální. Předmětem diskusí jsou pozitivní či negativní dopady politiky životního prostředí na hospodářský růst a další základní ekonomické ukazatele jako je nezaměstnanost, inflace, obchod apod.

V polovině 70. let se argumentovalo tím, že programy zaměřené na snížení znečištění životního prostředí zpomalují ekonomický růst a nutí podniky k omezování výroby a následně k propouštění zaměstnanců. Uvedená kritika však nebyla jednoznačná. Začaly se objevovat studie dokládající, že ochrana životního prostředí vyvolává nové aktivity, které naopak podporují ekonomický růst a vytvářejí nové pracovní příležitosti. Dokazovaly, že zvyšování výdajů z veřejných rozpočtů na ochranu životního prostředí je jedním ze způsobů, jak může hospodářská politika státu aktivně podporovat zaměstnanost a ekonomický růst.

Tyto trendy je možno zachytit v jednotlivých oblastech. Projekty jsou však dlouhodobé a nemohou řešit krátkodobou nezaměstnanost. Také nezajistí řešení zaměstnanosti v nejvíce postižených regionech. Proto je důležité sledovat a vyhodnocovat výdaje na ochranu životního prostředí a současně míru naplňování cílů politiky životního prostředí na národní i regionální úrovni. Tyto informace je nutno vnímat v širších souvislostech ekonomického rozvoje společnosti.

Financování výdajů

Analýza rozpočtových výdajů dokáže jednoznačně identifikovat, zda jsou podporovány priority politiky životního prostředí, jak působí zákony, podporují-li se žádoucí aktivity, roste zaměstnanost atp. S ohledem na trend výdajů a očekávané změny v zákonech lze předvídat vývoj v nejbližších letech, což by mohlo být významné z hlediska utváření podnikatelského prostředí a rozvoje daného regionu.

Úroveň výdajů na ochranu životního prostředí v ČR je v porovnání se zeměmi EU srovnatelná. V polovině 90. let byla nadprůměrná (v roce 1997 až 2,4 % HDP), dnes odpovídá evropskému průměru (kolem 1 %).

Objem, struktura i dynamika růstu těchto výdajů odpovídá cílům a záměrům Státní politiky životního prostředí. Výdaje byly v polovině 90. let směrovány především do oblasti ochrany ovzduší, potom následovala oblast ochrany vod a hospodaření s odpady. Tabulka 1 charakterizuje podíl jednotlivých zdrojů financování investičních výdajů na ochranu životního prostředí.

Tab. 1.: Zdroje financování celkových investic na ochranu životního prostředí
Rok Zdroje financování celkem Vlastní zdroje Úvěr Podpora z veřejných rozpočtů1) Granty a dotace ze zahraničí Ostatní
mil. Kč, b.c.
1995 32 253 17 108 4 586 7 275 1 892 1 418
1996 37 036 22 921 7 138 5 658 153 1 166
1997 40 503 24 843 7 586 5 570 277 2 226
1998 35 160 23 555 6 680 3 338 184 1 402
1999 28 956 21 960 3 566 2 572 174 684
2000 21 400 15 751 2 441 2 597 265 346
2001 19 892 12 465 2 482 3 640 589 716
2002 14 918 9 808 1 713 2 189 133 1 075

1) Státní rozpočet a SFŽP (územní rozpočty jsou zahrnuty ve vlastních zdrojích)
Zdroj: Český statistický úřad

Je zřejmé, že převažují zdroje vlastní a úvěry v již zmiňovaném období realizace akcí na ochranu ovzduší. Odpovědnost za financování byla kladena v rozhodující míře na znečišťovatele. Podíl veřejných rozpočtů klesl ze 40 % v počátcích 90. let až na 15 % v roce 2002.

V uvedené tabulce je zachycena pouze část investičních výdajů. Vedle toho je vynakládán velký objem finančních prostředků v podobě výdajů běžných -- provozních. Přesné statistické údaje z této oblasti zatím nejsou k dispozici kromě odhadů.

Výdaje územních rozpočtů

Přehledy celkových výdajů na ochranu životního prostředí z veřejných rozpočtů ukazují, že tyto finanční zdroje sehrávají a i nadále budou sehrávat významnou úlohu při realizaci státní politiky životního prostředí. Mezi veřejné rozpočty zahrnujeme státní rozpočet (SR), státní fondy (SF) a místní rozpočty (MR). V České republice mezi veřejné rozpočty patří i Fond národního majetku (FNM), který účelově alokuje finanční prostředky na odstraňování starých ekologických zátěžích na privatizovaném majetku.

Tab. 2.: Výdaje na životní prostředí z centrálních zdrojů a územních rozpočtů
Zdroje financování aktivit na ochranu životního prostředí 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
mil. Kč b.c.
Státní rozpočet 4 401,0 4 732,4 5 540,2 5 038,4 4 313,7 4 954,8 5 988,2
Státní fondy 3 269,1 2 278,4 2 609,7 2 884,4 3 711,3 4 131,8 4 722,6
Fond národního majetku 1 391,8 2 174,0 1 768,0 2 143,0 2 727,4 3 230,0 2 587,3
Centrální zdroje celkem 9 061,9 9 184,8 9 917,9 10 065,8 10 752,4 12 316,6 13 298,1
Územní rozpočty 12 949,6 12 381,3 14 488,1 14 898,2 15 642,9 17 333,3 21 535,5

Zdroj: MF ČR

Jak ukazuje tabulka 2 rozhodující objem veřejných výdajů v oblasti financování ochrany životního prostředí plyne z územních rozpočtů. Jejich podíl na celkových výdajích na ochranu životního prostředí se v posledních letech stále pohyboval nad 50 % a v poslední době převyšuje 60 %. Z tabulky 3 je zřejmé, že tento vysoký podíl veřejných rozpočtů však dlouhodobě vzhledem k celkovým výdajům v odvětví ochrany životního prostředí klesá. (Do roku 2001 byly do územních rozpočtů zahrnuty okresní úřady s podílem 3 %, podíl krajů v roce 2003 činí 1,4 %).

Tab. 3 Podíl výdajů na ochranu životního prostředí z územních rozpočtů1)
  1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
%
Podíl výdajů na OŽP 8,5 7,7 8,2 7,8 7,7 7,2 7,1

1) Do roku 2001 byly zahrnuty okresní úřady, od roku 2002 krajské úřady.
Zdroj: MF ČR

Struktura výdajů

Funkční třídění rozpočtové skladby umožňuje analyzovat výdaje na ochranu životního prostředí podle jejich zaměření a posuzovat priority v ochraně životního prostředí z územních rozpočtů.

Přehled let 1997 až 2003 ukazuje tabulka 4. Jednoznačně charakterizuje vývoj hierarchie priorit, kterou územní rozpočty přisuzují jednotlivým oblastem. Z pohledu objemu finančních toků je nejvýznamněji podporována oblast ochrany vody, kterou následuje oblast nakládání s odpady a ochrana biodiverzity a krajiny.

Tab. 4.: Výdaje územních rozpočtů na ochranu životního prostředí dle zaměření
Název oblasti ochrany životního prostředí 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
mil.Kč, b.c.
Ochrana vody 6 075,3 5 319,4 6 109,2 5 878,8 6 607,3 6 839,8 9 837,1
Ochrana ovzduší 1 258,1 628,0 675,9 598,2 604,2 393,3 291,9
Nakládání s odpady 2 082,9 2 757,9 3 552,7 3 864,0 4 177,8 5 410,9 5 814,9
Ochrana půdy a podzemní vody 25,8 53,8 62,8 69,2 52,0 52,5 95,7
Ochrana biodiverzity a krajiny 3 395,8 3 521,5 3 967,5 4 383,4 4 149,8 4 565,0 5 405,1
Redukce působení fyzikálních faktorů 88,1 70,0 67,1 45,9 9,8 7,1 1,0
Ostatní činnosti v ekologii 22,2 25,1 47,9 56,9 33,5 44,4 66,0
Nespecifikované 1,4 5,7 5,0 4,7 8,5 21,2 23,8
Výdaje na ochranu životního prostředí celkem 12 948,6 12 381,3 14 488,1 14 901,1 15 642,9 17 334,2 21 535,5

Zdroj: MF ČR

Oblast ochrany vody, resp. položka odvod a čištění odpadních vod má v posledních letech stabilně prioritní postavení. Je to dáno potřebou výstavby kanalizací, výstavby a rekonstrukcí čistíren odpadních vod a provozem a údržbou těchto staveb. V příštích letech lze očekávat, že daný trend v souvislosti s plněním závazků ČR vůči EU bude ještě posílen. S ohledem na vstup ČR do EU lze očekávat v dané oblasti zvyšující se využití zahraničních finančních zdrojů, zejména pak zdrojů EU.

Velmi dynamický nárůst je možné sledovat v oblasti nakládání s odpady, kde významnou položkou jsou výdaje na sběr a svoz komunálních odpadů. Nárůst těchto výdajů je spojen s legislativou a její úpravou v důsledku vstupu do Evropské unie. Oblast nakládání s odpady náleží v současnosti mezi priority politiky životního prostředí a tomu odpovídají i změny legislativy a nástrojů v posledních letech. Ve výdajích územních rozpočtů se projevuje zejména odpovědnost obcí za nakládání s odpady na svých územích.

Poměrně vysoké výdaje jsou vynakládány i na ochranu biodiverzity, kde největší část výdajů představují výdaje na péči o vzhled obcí a veřejnou zeleň, což je oblast, která je v plné kompetenci obcí.

Naopak k výraznému poklesu výdajů došlo v oblasti ochrany ovzduší. Tento trend je spojen zejména se skutečností, že požadavky zákona o ochraně ovzduší byly ve stanovených termínech v rozhodující míře naplněny.

Pozitivní vývoj lze sledovat v položce výchovy a osvěty (zahrnuta v položce Ostatní činnosti v ekologii), kde dochází již dlouhodobě k postupnému nárůstu.

Další vývoj

Z hlediska dalšího vývoje zaměření výdajů na životní prostředí z územních rozpočtů nelze zřejmě předpokládat radikální změny oproti současným trendům. Lze však očekávat, že objem vynakládaných finančních prostředků by měl významně narůstat.

Zvyšovat by se měl v příštích letech zejména objem finančních prostředků v oblasti čištění odpadních vod v souvislosti se schváleným přechodným obdobím pro směrnici Rady 91/271/EHS, o čištění městských odpadních vod.

Výstavba nových čistíren a rekonstrukce stávajících je prioritou pro podporu z veřejných rozpočtů i zahraničních zdrojů financování pro následující období. Cílem výstavby je zajistit řádné odvádění a čištění městských odpadních vod, zejména z aglomerací s velikostí 2--10 tis. ekvivalentních obyvatel (EO). Další investiční výdaje k naplnění Směrnice si vyžádají rekonstrukce a intenzifikace ČOV v aglomeracích nad 10 tis. EO, z důvodu splnění limitů pro dusík a fosfor ve vypouštěných vodách a přiměřené čištění městských odpadních vod vstupujících do sběrných systémů v aglomeracích s méně než 2 tis. EO (výstavba ČOV).

Aktualizace strategie financování implementace směrnice Rady 91/271/EHS, o čištění městských odpadních vod předpokládá, že v období let 2002--2010 bude celkem proinvestováno více než 61,5 mld. Kč (viz tabulka 5).

Tab. 5.: Specifikace potřebných investic pro opatření Směrnice (bez zohlednění inflačních vlivů)
Kraj Investice [mil. Kč]
Jihočeský 566
Jihomoravský 6 404
Karlovarský 669
Královehradecký 1 932
Liberecký 2 276
Moravskoslezský 9 305
Olomoucký 4 740
Pardubický 2 851
Plzeňský 3 445
Praha 12 211
Středočeský 3 756
Ústecký 3 002
Vysočina 3 898
Zlínský 6 500
Celkem 61 555

Zdroj: MŽP ČR Aktualizace strategie financování implementace směrnice Rady 91/271/EHS, o čištění městských odpadních vod

Financování potřeb

Na těchto investicích se již podílejí a budou podílet centrální zdroje veřejných financí, zdroje EU zejména pak Strukturální fondy EU, Fond soudržnosti atp. Rozhodující podíl však zůstane na územních rozpočtech.

Obdobně i v oblasti odpadového hospodářství se předpokládá nárůst výdajů spojených zejména se sběrem a tříděním odpadů v návaznosti na naše závazky vůči EU i zlepšování nakládání s odpady na území obcí ve smyslu platných zákonů.

V zaměření výdajů územních rozpočtů sehrají svou roli i krajské koncepce, které dle podmínek jednotlivých regionů přispějí k efektivnějšímu naplňování zejména Státní politiky životního prostředí a Státní energetické koncepce. Krajské koncepce by se měly více zaměřit na využití potenciálu jednotlivých regionů a prosazovat v maximální možné míře optimální řešení v oblasti nakládání s odpady, zásobování energií, ochrany ovzduší a vod.

Z uvedeného je zřejmé, že výše vývojový trend objemu investic na ochranu životního prostředí a realizované, příp. očekávané změny v zákonech by se měly pozitivně projevit nejen postupným zlepšováním stavu životního prostředí, ale vedle toho i vytvářením podnikatelského prostředí a podmínek pro další ekonomický rozvoj jednotlivých regionů.

doc. Ing. Miroslav Hájek, PhD., Ministerstvo životního prostředí, doc. Ing. Iva Ritschelová, CSc., Univerzita J. E. Purkyně, Ústí nad Labem