Přezkoumávání hospodaření obcí

20. 10. 2004 OF 4/2004 Ekonomika

Pod č. 420/2004 Sb. byl 19. července publikován ve Sbírce zákonů zákon o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Tento zákon, který nabyl účinnosti 1. srpna 2004, nahrazuje dosavadní právní úpravu této materie obsaženou ve vyhlášce č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření, která byla vydána k provedení zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Nová úprava definuje pravidla pro přezkoumávání hospodaření obcí, městských částí hlavního města Prahy, městských částí a městských obvodů územně členěných statutárních měst, dobrovolných svazků obcí a krajů (dále jen "územní celek"). Městské části a městské obvody územně členěných statutárních měst nejsou sice v § 1 zákona výslovně uvedeny, jejich povinnost nechat si své hospodaření přezkoumat stejným způsobem, jaký platí pro obce (tedy buď prostřednictvím auditora nebo krajského úřadu) však plyne ze zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Přezkoumávání hospodaření obcí a městských obvodů a městských částí územně členěných statutárních měst budou provádět krajské úřady v přenesené působnosti nebo auditor, hospodaření městských částí hlavního města Prahy Magistrát hlavního města Prahy v přenesené působnosti nebo auditor, hospodaření hlavního města Prahy auditor nebo Ministerstvo financí a hospodaření krajů pouze Ministerstvo financí.

Obce včetně hlavního města Prahy mají tedy podle zákona právo si způsob přezkumu hospodaření zvolit, krajům však zákonodárci takovou možnost pozměňovacím návrhem odebrali; zákon tak vytváří nerovnost nejen mezi kraji a obcemi, ale i mezi kraji navzájem (hlavní město Prahy je také krajem).

Předmět přezkoumávání

Předmětem přezkoumání jsou především údaje o ročním hospodaření územního celku, které tvoří součást závěrečného účtu podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Konkrétně jde o údaje o plnění příjmů a výdajů rozpočtu, o finančních operacích týkajících se tvorby a použití peněžních fondů, o nákladech a výnosech podnikatelské činnosti územního celku, o peněžních operacích, týkajících se sdružených prostředků, finanční operace týkající se cizích zdrojů, hospodaření a nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky ze zahraničí poskytnutými na základě mezinárodních smluv, vyúčtování a vypořádání finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, k rozpočtům krajů, k rozpočtům obcí, k jiným rozpočtům, ke státním fondům a k dalším osobám.

Předmětem přezkoumání je rovněž nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního celku, dále nakládání a hospodaření s majetkem státu, zadávání a provádění veřejných zakázek, stav pohledávek a závazků územního celku a nakládání s nimi, ručení za závazky fyzických a právnických osob, zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob, zřizování věcných břemen k majetku územního celku a konečně účetnictví vedené územním celkem.

Kritéria přezkoumávání

Přezkum je zaměřen na dodržování povinností stanovených zvláštními právními předpisy (§ 3), a to zejména předpisy o finančním hospodaření územních celků (zejména zákon č. 250/2000 Sb.), o hospodaření s jejich majetkem (zákon o obcích, zákon o krajích a zákon o hlavním městě Praze), zákony o účetnictví a o odměňování.

Přezkoumává se zda hospodaření s finančními prostředky je v souladu s rozpočtem a zda se dodržuje účel poskytnutých dotací. Přezkoumávání rovněž sleduje dodržení účelu návratné finanční výpomoci a podmínek jejich použití, a také věcnou a formální správnost dokladů o přezkoumávaných operacích.

Termíny a kvalifikace

O způsobu přezkumu hospodaření musí orgány územního celku, jemuž zákon dává možnost volby, rozhodnout do 30. června. Do tohoto data musí územní celek buď požádat příslušný orgán veřejné správy o přezkum hospodaření nebo mu ve stejné lhůtě oznámit, že se rozhodl pro auditora.

Pro případ auditora ukládá zákon uzavřít s ním písemnou smlouvu, která musí splňovat náležitosti podle § 4 odst. 7 zákona, tzn. musí definovat předmět a kritéria přezkoumání a obsah zprávy o výsledku přezkumu včetně lhůty pro její předání územnímu celku. Uzavření této smlouvy orgán samosprávy musí oznámit nejpozději do 31. ledna následujícího roku orgánu veřejné správy, který by jinak byl k přezkumu jeho hospodaření příslušný.

Pokud územní celek nepožádá o přezkum hospodaření ani je nezadá auditorovi, oznámí to orgán veřejné správy, který by jinak byl k přezkumu jeho hospodaření příslušný zastupitelstvu a přezkoumání hospodaření provede sám.

Výkonem přezkoumání lze pověřit na ministerstvu, krajských úřadech i Magistrátu hlavního města Prahy jen takové zaměstnance, kteří mají alespoň úplné střední vzdělání, splňují požadavek nejméně tříleté praxe v činnosti, která odborně souvisí s předmětem přezkoumání a jsou bezúhonní. V § 5 odst. 4 až 6 upravuje zákon pravidla pro vyloučení z přezkoumání z důvodu podjatosti.

Práva a povinnosti

Práva a povinnosti kontrolujících a kontrolovaných jsou upraveny v § 6 a 7, které tak obsahující jakýsi "kontrolní řád", podle kterého se postupuje tehdy, pokud přezkum hospodaření provádí příslušný orgán veřejné správy jako výkon státní správy (platí ústavní zásada vázanosti výkonu státní moci zákonem).

Kontroloři jsou mimo jiné oprávněni vstupovat do objektů, na pozemky a do jiných prostor, které souvisejí s předmětem přezkoumání a požadovat na územním celku, aby zajistil nezbytnou součinnost svých zaměstnanců, případně členů volených orgánů. Požadovat, aby územní celek předložil ve stanovených lhůtách účetní doklady a další originální písemnosti, aby poskytl pravdivé a úplné informace o předmětu přezkoumání a souvisejících okolnostech.

Kontroloři jsou povinni oznámit představiteli územního celku zahájení přezkoumání a prokázat se písemným pověřením a služebním průkazem. Musí postupovat tak, aby byl zjištěn skutečný stav věci a šetřit přitom práva a právem chráněné zájmy územního celku, jeho zaměstnanců a členů volených orgánů. Jsou povinni předat územnímu celku zprávu o výsledku přezkoumání hospodaření a umožnit mu se k ní vyjádřit.

Územní celek jako kontrolovaný subjekt je především oprávněn být seznámen s počátkem přezkoumání, podat námitku podjatosti kontrolora, jakož i vyjádřit se ke zprávě o přezkumu hospodaření. K hlavním povinnostem územního celku patří povinnost vytvořit podmínky k uskutečnění přezkoumání a zdržet se jednání, které by mohlo vést ke zmaření jeho účelu.

Přizvané a povinné osoby

Na procesu přezkoumávání hospodaření mohou participovat rovněž tzv. přizvané osoby. Orgán veřejné správy, který přezkum hospodaření provádí, k němu může v zájmu odborného posouzení věci přibrat další osoby, například znalce nebo jiné odborné experty.

Přezkoumávání se mohou účastnit též tzv. povinné osoby, tedy osoby povinné poskytnout součinnost. Povinnou osobou je právnická nebo fyzická osoba, která pro územní celek dodává nebo dodala zboží, koná nebo konala práce, poskytuje nebo poskytovala služby. Pokud by kontrolor zjistil v dokladech o těchto činnostech nesrovnalosti, provede kontrolu dokladů přímo u povinné osoby (ta musí kontrolorovi předložit na vyžádání doklady v rozsahu, který je nezbytný k ověření příslušné operace).

Poskytnout kontrolujícím potřebnou součinnost je při přezkoumání hospodaření povinna i příspěvková organizace zřízená územním celkem, u které se kontroluje hospodaření. Na povinné osoby ani na příspěvkové organizace se nevztahuje § 7 zákona, kde jsou upraveny povinnosti kontrolovaného územního celku zrcadlově odpovídající oprávněním kontrolorů. Zákon tedy v tomto případě stanoví kontrolorům větší rozsah oprávnění než jaké jsou povinnosti příspěvkové organizace, resp. povinné osoby.

Zpráva o výsledku

Náležitosti zprávy o výsledku přezkoumání -- formální i obsahové -- stanoví zákon (§ 10). K nejdůležitějším údajům zprávy patří především popis zjištěných nedostatků včetně uvedení povinností, které nebyly při hospodaření dodrženy a dále závěr, jehož povinnou součástí je i upozornění na případná rizika, která lze ze zjištěných nedostatků dovodit a která mohou mít v budoucnosti negativní dopad na hospodaření územního celku. V závěru zprávy se má rovněž uvést podíl pohledávek a závazků územního celku na jeho rozpočtu a podíl zastaveného majetku na celkovém majetku územního celku.

Kontrolor je povinen projednat zprávu o výsledku přezkoumání se starostou, resp. hejtmanem.

Zákon se částečně vztahuje i na případy, kdy přezkum hospodaření územního celku provádí auditor, který jinak postupuje podle zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech. Na auditora se vztahují jen ta ustanovení zákona, která upravují předmět a hlediska přezkoumání a obsah zprávy o výsledku hospodaření (§ 2, 3 a 10 zákona). Projednání zprávy o výsledku přezkoumání se řídí zákonem o auditorech.

Náprava nedostatků

Velmi citlivé (i diskutabilní) je ustanovení § 13 zákona upravující opatření směřující k nápravě zjištěných nedostatků, která by měl územní celek na základě zprávy o výsledku přezkoumání přijmout. Plnění těchto opatření jsou oprávněny kontrolovat orgány veřejné správy příslušné k přezkoumání hospodaření.

Proti sobě tak stojí zákonem chráněný veřejný zájem na řádném hospodaření s veřejnými prostředky proti ústavně garantovanému právu územního samosprávného celku na samosprávu jakožto samostatnou správu vlastních záležitostí prováděnou v zájmu místního obyvatelstva a na vlastní odpovědnost (čl. 8 Ústavy a čl. 3 odst. 1 Evropské charty místní samosprávy), do které lze zasahovat jen za podmínek stanovených v čl. 101 odst. 4 Ústavy (tedy jen vyžaduje-li to ochrana zákona a zákonem stanoveným způsobem).

Nepřijme-li územní celek opatření k nápravě, vystavuje se nebezpečí, že mu orgán veřejné správy příslušný k přezkumu hospodaření uloží "pořádkovou" pokutu do výše 50 000 Kč.

Je však sporné, zda jde v tomto případě skutečně o pořádkovou pokutu a zda by bylo možné uložit tuto pokutu opakovaně. To sice je obecný znak pořádkové pokuty. Správní delikt (jeho skutková podstata je naplněna nepřijetím opatření k nápravě nedostatků zjištěných v hospodaření) má však k pořádkovému deliktu (je typický neplněním procesní a nikoliv hmotněprávní povinnosti -- např. bránění kontrolorům v činnosti) hodně daleko.

Pořádkové pokuty

Taková pořádková pokuta by navíc neplnila svůj účel, neboť by jejím uložením byly potrestány nikoliv konkrétní osoby odpovědné za nedostatky v hospodaření, ale územní samosprávný celek jako společenství občanů.

Pořádkové pokuty lze za nesplnění povinností kontrolovaného subjektu ukládat nejen územním celkům, ale též příspěvkovým organizacím a rovněž osobám povinným poskytovat součinnost (pokud při přezkoumávání nepředloží vyžadované doklady).

Ukládání pořádkových pokut patří do působnosti orgánu veřejné správy příslušného k přezkoumání hospodaření. Ve vztahu k obcím a městským částem i obvodům je to tedy krajský úřad, ve vztahu k částem hlavního města je to pražský Magistrát a ve vztahu ke krajům Ministerstvo financí.

Provádí-li přezkum hospodaření územního celku auditor, může orgán příslušný jinak k přezkoumání hospodaření uložit územnímu celku pořádkovou pokutu jen tehdy, pokud územní celek nevyhoví požadavku auditora poskytnout mu veškeré jím vyžádané doklady a jiné písemnosti.

Dozor ministerstva

Poslední část zákona obsahuje ustanovení upravující dozor nad jeho dodržováním. Jak přezkoumání hospodaření územního celku provedené krajským úřadem nebo Magistrátem hlavního města Prahy tak i přezkoumání provedené auditorem podléhá dozoru ze strany Ministerstva financí, který ministerstvo jako ústřední orgán provádí po linii státní správy podle příslušných ustanovení zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze.

Ministerstvo financí dále výkon přezkoumávání metodicky řídí, usměrňuje a koordinuje jej s finanční kontrolou podle zákona o finanční kontrole. Pokud byl přezkum hospodaření proveden auditorem, vykonává ministerstvo nad takovým přezkumem dozor jen u územního celku (ministerstvo nemůže dohlížet na činnost auditora přímo, neboť jde o kompetenci Komory auditorů) a postupuje přitom přiměřeně podle ustanovení o právech a povinnostech kontrolujících a kontrolovaných.

Související změny

Souběžně se zákonem o přezkoumávání hospodaření byl přijat zákon o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (zákon č. 421/2004 Sb.), který obsahuje navazující změny zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze a dále zákona č. 312/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky a zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

JUDr. Josef Vedral, Ph.D., odbor legislativy Ministerstva vnitra