Místní daně ve Francii

Početný soubor francouzských místních daní lze rozdělit na dvě skupiny: "čtyři staré" a ostatní. Neodborné, avšak běžně používané, označení první skupiny přesně vystihuje charakter nejvýznamnějších daní pro územní správu, ať již ve smyslu pozitivním či negativním.

Daně v průměru představují zhruba polovinu příjmů samosprávy, "čtyři staré" tvoří 75 % daňového výnosu obcí a departementů (druhý stupeň samosprávy), v případě regionů je podíl nižší. Všechny čtyři druhy daní vycházejí z původních příspěvků zavedených již na konci 18. století. V dnešní podobě jde o:

• daň z nemovitostí -- staveb
• daň z nemovitostí -- pozemků
• domovní daň (překlad též daň rezidenční)
• živnostenskou daň

Více než dvě století

I přes dlouhou historii se uvedené zdroje staly opravdu místními příjmy až od poloviny 20. století. Do roku 1949 totiž plynuly výnosy z vlastnictví nemovitostí nejprve do státního rozpočtu a poté byla část ve formě "dodatečných centimů" přidělována samosprávě. K podobným převodům docházelo také v případě dnešní daně domovní, i když její charakter se značně změnil. Původně šlo příspěvek z aktiv, který se skládal z osobního příspěvku vycházejícího z příjmů za tři pracovní dny, a odvodu z vybraného nájemného.

Živnostenská daň má svůj počátek v poplatku za získání patentu (povolení k provozování živnosti). Na konci 60. let patent zaznamenal neúměrnou progresi, základy ztratily vypovídající schopnost, počet sazeb byl označován jako neúměrný (1650 rubrik) a jeho konstrukce neodpovídala požadavku rovného zdanění. Všeobecná reforma přímých daní započatá v roce 1958 se místních příspěvků dotkla až v roce 1974. Získaly jméno "daň", došlo ke stanovení hodnotových základů daní z nemovitostí, zrušení osobního příspěvku u daně domovní a zásadní změně v živnostenské dani.

Nesnadná aktualizace

Základ daní z nemovitostí a daně domovní by měl odpovídat normálnímu výnosu ze stavby/pozemku (katastrální nájemní hodnotě). K jeho stanovení bylo nejprve třeba provést studie trhu s nemovitostmi na daném území.

Obce následně zvolily referenční nemovitosti odpovídající jedné z osmi kvalitativních kategorií a na základě výnosů z vybraného objektu určily tarif na m² vážené výměry. Ohodnocení nemovitostí (staveb) proběhlo k 1. lednu 1970. Konkrétně šlo o zatřídění 20 milionů bytů či obytných domů, 2 milionů objektů určených k podnikání a na 220 tisíc průmyslových budov. Současně došlo k provedení částečné aktualizace základů daně z pozemků. Celkem 110 milionů pozemků bylo rozděleno do 13 kategorií a ohodnoceno již v roce 1961.

Daňový zákoník předpokládá, že po prvotním stanovení hodnot by mělo docházet k jejich aktualizaci a revizi.

Aktualizací se rozumí přizpůsobení kalkulace výnosů z nemovitostí prováděné každé tři roky, které by mělo zohlednit vývoj skutečně hrazeného nájmu. První a poslední aktualizace však byla provedena v roce 1978 a aplikována roku 1980. V případě daně ze staveb vedla k nárůstu daňových základů o 54 % oproti předchozímu roku, v důsledku čehož se sazby v průměru snížily o 31 %. Když pak došlo v roce 1984 ke zkrácení doby platnosti některých osvobození, vzrostly daňové základy o 23 %.

Jen tyto dva případy naznačují, jak citlivou otázkou se stává zamýšlená (a dle zákona povinná) revize základů daně, a částečně též napovídají, proč dochází k jejímu odkládání. V současnosti je aktualizace zúžena na každoroční stanovení celostátně platných koeficientů, které mají zohlednit vývoj nájemného, resp. inflaci.

Revize znamená úplné přehodnocení obsahu tříd nemovitostí a jejich tarifů, k němuž by mělo docházet každých šest let. Teprve v období 1990 až 1992 byla připravena všeobecná revize způsobu výpočtu základů daní, která měla být aplikována nejpozději k 1. 1. 1997. Doprovodné výpočty ukázaly, že by došlo k výrazným a četným změnám mezi kategoriemi poplatníků (za předpokladu neměnného výnosu pro územní rozpočty). Skupina těch, kteří by ztratili (museli by platit více), byla mnohem větší než těch, kteří by získali, což lze považovat za vcelku logický důsledek "opomenutí" předchozích revizí. K avizované revizi nakonec nedošlo.

Výpočet základu daně

Každý objekt sloužící k bydlení patří podle kvality do jedné z osmi kategorií. Posouzení kvality vychází např. z použitých materiálů, z dostupnosti sociálního zařízení, z existenci výtahu či předsíně. Skutečná výměra se následně upraví o dodatečné m² (např. vodovod = 4 m², přípojka odpadní kanalizace = 3 m² apod.). Prostřednictvím dalších koeficientů (odlišných pro prvních 20 m² obytné plochy a zbývající část) se stanoví vážená výměra nemovitosti, která se následně vynásobí již zmiňovanými tarify. Tak by mělo dojít ke stanovení "normálního" výnosu z nemovitosti.

Základ daně z nemovitosti se rovná 50 % této hodnoty. Existuje rovněž mnoho typů staveb osvobozených, jde o budovy veřejného sektoru, budovy nové nebo stavby určené k sociálním účelům (H.L.M. -- obytné domy s regulovaným nájemným). Také obec může rozhodovat o určitém okruhu osvobození, navíc se uplatňuje jistý druh odčitatelné položky určené pro prázdné domy.

Poněkud odlišný je způsob stanovení výnosu u staveb používaných k podnikání. Základem je opět srovnání s aktualizovanými hodnotami, vycházejícími z nájmů v roce 1970. V případě, že není možné najít srovnatelné objekty, zjišťuje se výnos např. s využitím kupních smluv či smluv o převodu majetku. Ocenění průmyslových objektů pak v předcházelo konkrétní posouzení finančních výkazů (rozvahy) s přihlédnutím okamžiku nabytí dané nemovitosti nebo její části. Existují zpětné aktualizační koeficienty až do roku 1914.

Domovní a živnostenská daň

V případě domovní daně odpovídá základ plné hodnotě "normálního" výnosu. Předmětem daně nejsou nezařízená obydlí, osvobození se pak vztahuje na budovy sloužící k zemědělským účelům, byty pronajímané studentům, prostory využívané jako kanceláře úředníků veřejného sektoru. Od sociální a rodinné situace daného poplatníka se odvíjí konkrétní objem možných odčitatelných položek.

Základ živnostenské daně tvoří dvě části. První složka, vychází z hodnoty nemovitostí a zařízení používaných k podnikání. Hodnota nemovitostí se v případě pozemků i staveb vypočítává stejným způsobem jako u daní z nemovitostí. Z hodnoty strojů a zařízení se za základ považuje 16 % ceny uváděné v rozvaze (na malé a střední podniky se tato povinnost nevztahuje). Má-li podnikatel více provozoven, určuje se hodnota každé provozovny zvlášť.

Druhou část základu tvořilo až do loňského roku 18 % z mezd a odměn vyplacených v průběhu předcházejícího roku. Reforma, započatá v roce 1999, však vedla k zrušení této části a k odpovídající náhradě ztraceného výnosu ze státního rozpočtu. Od roku navíc 1996 platí tzv. minimální platba živnostenské daně, která se vztahuje na podniky, jejichž roční obrat přesáhne 50 milionů franků. Jejich živnostenská daň nesmí být nižší než 1,5 % roční přidané hodnoty.

Sazby v režii obcí

Až do roku 1980 byl francouzský systém založen převážně na sdílení daní. I přes určitou možnost ovlivnění výnosů obce ve skutečnosti nemohly pozměnit strukturu svých příjmů. Od roku 1981 mohou zastupitelstva obcí, departementů a od roku 1989 i regionů, volit sazby používané na jejich území. Určení sazeb není samozřejmě zcela libovolné. Finanční zákon stanovuje každý rok horní limity sazeb (zákon odpovídá českému zákonu o státním rozpočtu, avšak pokrývá širší oblast veřejných financí).

Do 31. ledna běžného roku sestavuje finanční úřad sídlící v departementu pro každou obec přehled nejdůležitějších ukazatelů. Jde o výpočet "jistého příjmu" z každé daně, který se rovná násobku souhrnu základů a sazeb aplikovaných v předchozím roce. Používá se také kategorie "očekávaný příjem", kdy se základ násobí sazbami navrhovanými pro běžný rok. Koeficient podílu sazeb běžného roku ku sazbám aplikovaným v roce předchozím nesmí překročit určitou hranici stanovenou ve finančním zákoně.

Regiony mohou od roku 1989 ukládat přirážky k těmto daním, např. průměrná regionální sazba z domovní daně v roce 2000 činila 1,54 % a daně ze staveb 1,91 %. Departementy pak díky stejnému zmocnění vybíraly průměrně 5,96 %, resp. 8,21 %. Vzhledem ke kumulaci sazeb a meziročním změnám v daňové povinnosti, poplatník každoročně nepodává přiznání, ale obdrží platební výměr. Ministerstvo financí zpracovává a zveřejňuje přehledy sazeb v jednotlivých obcích i průměrné hodnoty podle velikostní kategorie obcí.

Nutnost reformy

Ačkoliv obce, departementy a později i regiony částečně zvýšily daňové zatížení poplatníků prostřednictvím sazeb, převážnou část přírůstků vyvolal růst základny. Podle publikace francouzsko-belgické banky Dexia vykazují největší rozdíly mezi "efektem základu" a "efektem sazby" zejména živnostenská daň a domovní daň.

Novější analýza dokládá, že daňové příjmy rostly průměrným tempem 6 % ročně, z nichž 4,5 % lze přičíst průměrnému ročnímu růstu daňových základů a pouze 1,5 % vyvolalo zvyšování sazeb. (Významný nárůst zaznamenaly také daně z převodu majetku, kterým se tento text nevěnuje). Z tohoto pohledu se tedy zdá být postupné zmenšování základu daní prostřednictvím různých úlev, osvobození, odčitatelných položek či vyjmutí ze zdanění pochopitelné. Relativně časté zásahy do legislativního rámce místních daní však postupně vytvořily velmi komplikovaný systém, jehož reforma se ukazuje jako nezbytná.

Reforma a pokles daňové autonomie

Způsob výpočtu a složitost, zejména daně domovní, zvyšuje riziko chyb a snižuje spravedlnost daňového systému. Více než půl milionu žádostí o prominutí daně přijatých v roce 1999 svědčí o problémech, které tato daň způsobuje poplatníkům. Ve stejném roce se na téměř sedm milionů poplatníků vztahoval určitý typ úlevy. V roce 2000 přistoupila vláda k částečné reformě -- zjednodušení a redukci počtu úlev. Domovní daň je dnes přesto označována za daň archaickou. Od roku 2001 došlo ke zrušení její regionální části a diskuse kolem jejího úplného zrušení se stávají stále častějšími.

Vzhledem k její výnosnosti, zhruba 25 % z celkového výnosu přímých daní, se však nabízejí pouze dvě možná řešení. Státní rozpočet buď nahradí obcím a departementům příjem, který v důsledku zrušení daně ztratí, pak však dojde k oslabení pozice samosprávy. Druhou možnost představuje změna způsobu výpočtu základu daně tak, že by vycházela z příjmů poplatníka, pak ovšem vzniká druhá, třebaže místní, daň z příjmů.

Již zmíněné změny v živnostenské dani vychází z vládních snah o podporu zaměstnanosti. Finančním zákonem z roku 1999 bylo rozhodnuto o progresivním pětiletém zrušení části základu daně, který se váže na objem vyplacených mezd. Po zrušení této části bude základ živnostenské daně roven hodnotě používaných budov a zařízení. Opatření má směřovat k podpoře zaměstnanosti, avšak nemůže řešit nerovnoměrné rozmístění výrobních kapacit, které regionální nezaměstnanost vyvolává. Snížení daňové zátěže podnikatelů tak může mít pozitivní dopad pouze v případě, že daň skutečně představovala důvod zvýšených nákladů daného podniku.

Stát hradí obcím ztráty

Dosavadní změny vedly v převážné většině případů ke snížení příjmů municipalit. Omezení zdrojů místních rozpočtů způsobené vnějšími legislativními vlivy se vyrovnává ze státního rozpočtu.

Zaprvé, v případě zvýšení odčitatelných položek či jiného rozšíření úlev, vláda se zavazuje část nebo celou daň, kterou by jinak musel hradit poplatník, zaplatit obci. Převod se provádí mezi státem a poplatníkem při vyplňování daňového přiznání nebo v okamžiku platby. Příjem municipality není nijak ovlivněn, neboť tak získá objem prostředků odpovídajících osvobození. Prostředky takto získané se považují za výnos čtyř přímých daní, u nichž municipality stanoví sazby. Převod se tak stává transparentní pro poplatníky i pro obec.

V druhém případě jde o náhrady v pravém smyslu slova. Jedná se o roční příděl prostředků ze státního rozpočtu, který obcím, departementům a regionům vyrovnává ztráty daňových příjmů vzniklé v důsledku zrušení části daně (ovlivnění základu daně). Způsob poskytování náhrad závisí na rozhodnutích vlády, a municipalita již nemá možnost ovlivnit své příjmy. Objem takto získaných příjmů nemá charakter daní, protože se nezohledňují změny sazeb jednotlivých daní v následujících letech, ale vývoj je indexován obvykle stejně jako dotace ze státního rozpočtu. Mizí tak vztah poplatník--municipalita.

Podíl státu na výnosu čtyř hlavních daní v roce 2001 přesáhl 31 % jejich výnosu, stát se tak stává hlavním "plátcem" místních daní.

Poučení pro nás

Zkušenosti z Francie ukazují na možná nebezpečí spojená s hodnotově stanoveným základem daně z nemovitostí. Původně dobře propracovaný systém kvůli oddalovaným aktualizacím a revizím zastaral. Významný podíl "čtyř starých" na příjmech zejména obcí činí jejich reformu velmi složitou, neboť vždy některé obce ztratí více než ostatní.

Zajímavé je též sledovat dopady prosazování politiky podpory zaměstnanosti prostřednictvím úpravy základu místních daní. Z pohledu obcí lze závazek vlády vyrovnat výpadky daňových příjmů souvisejících se změnou legislativy hodnotit kladně, z pohledu státního rozpočtu se však zvyšuje objem mandatorních výdajů.

S ohledem na nepřehlednost kaskádovitého zdanění jednoho základu (obec, departement, region) se pro ČR jako vhodnější zdá vymezení výjimečných obecních a krajských daní. Inspirující zkušeností může být volba sazeb obecních daní v určitém zákonem vymezeném rozmezí, i když zde je třeba vzít v úvahu odlišný způsob správy daní. Rovněž možnost srovnání sazeb v sousedních obcích může být pro voliče-poplatníka přínosem. Navíc obce mohou získat určité informace o poplatnících místních daní a ověřit jimi dodané podklady (pro získání úlev) se skutečným stavem.

Jaroslava Kypetová