Daň z nemovitosti v rozpočtech obcí

21. 11. 2002 OF 4/2002 Ekonomika

Daň z nemovitosti (DZN) je některými autory označována jako nemorální, protože zdaňuje již několikrát zdaněné příjmy. Objevují se dokonce názory, že by měla být zcela zrušena. Daleko častěji se ovšem poukazuje na to, že je potřeba přejít k dani založené na tržním ocenění nemovitosti, a přispět tak ke zvýšení výnosu této daně.

Jaký je tedy význam DZN pro financování obcí a co její výnos ovlivňuje? Jaká je diferenciace obcí podle výnosu této daně a co lze očekávat v případě zavedení sazby založené na tržní hodnotě? Článek analyzuje aspekty, kterými se vyznačuje alokace daně z nemovitostí pro rozpočty obcí.

Daň z nemovitosti byla zavedena daňovou reformou v roce 1993. Od svého vzniku až dosud je v celé své výši alokována příslušné obci, kde se nemovitost nachází. Předmětem zdanění jsou pozemky a budovy, které mají odlišné konstrukce sazeb. Sazby vycházejí z rozlohy respektive plochy nemovitosti a jsou stanoveny podle způsobu využití, v případě půdy i podle kvality. O výši sazby rozhoduje v několika aspektech i lokace nemovitosti. Všeobecně platí, že existuje celá řada výjimek plynoucích jak ze způsobu stanovení sazeb tak i z vlastnictví nemovitosti apod.

Význam pro rozpočty obcí

V roce 2000 dosáhl celorepublikový výnos DZN 4,4 mld. Kč, což představovalo 2,7 % celkových příjmů a podíl 5,3 % na daňových příjmech obcí. Protože DZN nevychází z tržního ocenění a sazby nejsou průběžně upravovány, neprojevuje se zde inflace. Význam této daně vyjádřený podílem na celkových i daňových příjmech obcí tak obecně klesá.

V součtu se tedy nejedná o příliš významnou položku obecních rozpočtů. Nicméně tato čísla jsou do značné míry zkreslena dominujícím vlivem velkým měst. Podíl DZN na celkových daňových příjmech obecně klesá s velikostí obce. Zatímco u nejmenších obcí do 100 obyvatel podíl v průměru dosahuje 30 %, v případě Prahy to je pouze 1,4 %. Velká města těží z koncentrace socioekonomických aktivit a z toho vyplývajících obecně vyšších výnosů z příjmových daní. Tím se snižuje vliv DZN.

Se zvyšující se populační velikostí obce klesá výnos daně z nemovitosti na jednoho obyvatele. Zhruba v 1/6 obcí ČR (v naprosté většině malých) dosahuje výnos DZN nad 1250 Kč/obyvatele, tzn. více než je hodnota příjmu plynoucí obcím z daně z právnických osob.

Faktory ovlivňující výnos

V současnosti je alokace téměř celého objemu daňových příjmů a částečně i některých dotací založena přímo či nepřímo na jediném kritériu, kterým je počet obyvatel. Proto je velkým pozitivem daně z nemovitostí fakt, že se zde odráží jiné faktory, než je prostý počet obyvatel. Jednoznačné určení vlivu jednotlivých faktorů je ovšem s ohledem na různé výjimky i vlastní konstrukci sazeb nemožné. Výnos DZN mohou ovlivnit obce nastavením sazeb, záleží na fyzickogeografických charakteristikách obce, na rozsahu socioekonomických aktivit i na počtu nemovitostí osvobozených od platby této daně.

Jako klíčové se rýsují následující skutečnosti. Výnos DZN na 1 obyvatele je výrazně ovlivněn hustotou zalidnění, což naznačuje i záporná korelace mezi hustotou zalidnění a výnosem DZN. Ve městech zpravidla připadá na 1 obyvatele méně zdaňovaných statků než ve venkovských obcích s malým počtem obyvatel a velkou rozlohou.

Velmi významným faktorem je v současném systému alokace DZN rozloha, struktura a kvalita půdního fondu. Protože je celková rozloha zastavěných ploch mnohem menší než rozloha půdy, význam DZN ze staveb je při srovnatelných sazbách obecně nižší. V současném systému zdanění právě tento poměr v zásadě platí, v praxi samozřejmě záleží na konkrétních podmínkách v jednotlivých obcích. Např. orná půda vysoké kvality se blíží svým zdaněním stavbám sloužícím tzv. ostatní podnikatelské činnosti, které jsou zatíženy vůbec nejvyšší základní sazbou. Podstatně méně je sice zdaňována zemědělská půda typu luk, pastvin nebo hospodářských lesů, nicméně obdobně mnohem nižšímu zdanění podléhají bytové domy. Výjimkou jsou obce těžící z lokalizace rozsáhlých průmyslových areálů, které jsou obdobně jako zdanění rekreačních objektů zatíženy vyšší sazbou.

Možnost ovlivnění

Nezanedbatelným faktorem ovlivňujícím výši dosažených příjmů v obci mohou být výjimky osvobozující od placení daně. Nemovitosti ve vlastnictví státu nebo státních institucí jsou od placení DZN osvobozeny. Zdaňován je pouze případný nájemce. Ve velké míře se to týká např. nemovitostí Pozemkového fondu ČR. Samospráva samozřejmě přichází o výnos z DZN také v případech, kdy je obec sama vlastníkem nemovitosti a nemá na tuto nemovitost nájemce.

Podstatně se v malých obcích může projevit i počet objektů individuální rekreace, zejména velkých objektů typu chalup. Pokud se v obci s několika sty trvale bydlících obyvatel počet rekreačních objektů výrazně podílí na celkovém počtu domů, může být výnos DZN pro takovouto obec několikanásobně vyšší než výnos z obytných domů.

DZN je vedle místních poplatků jedinou daní, kde obce mají možnost daňové sazby alespoň zčásti ovlivnit. Tato možnost je s ohledem na význam výnosu DZN v rámci rozpočtu poměrně zanedbatelná pro velká města. Pro malé obce s podstatným podílem zdanění staveb může být ovšem tato pravomoc významná i v řádu několika desítek procent celkového výnosu DZN. Otázkou je, nakolik obce této možnosti využívají.

V souhrnu je možno konstatovat, že výnos DZN v populačně malých obcích může pozitivně ovlivnit jakýkoliv faktor vyskytující se ve větším rozsahu -- např. velká výměra zemědělských ploch, rozsáhlý průmyslový areál, velký podíl rekreačních objektů komerčně nebo individuálně využívaných apod. Výjimkou je obytná zástavba, která je v populačně malých obcích zdaněna velmi nízkými sazbami. V případě velkých měst je dominujícím faktorem velká koncentrace obyvatel na relativně malém území, takže výnosy DZN v přepočtu na 1 obyvatele jsou nízké.

Uvažované změny

Navrhované změny se většinou týkají přechodu na sazby vycházející z tržní hodnoty nemovitosti. Častým argumentem je v této souvislosti potřeba přibližování k Evropské unii. Principy zdanění nemovitostí v jednotlivých státech EU jsou však ve skutečnosti různé a všeobecná harmonizace se nepředpokládá.

Tržní hodnota může být stanovena různě -- většinou na základě tržní ceny nemovitosti nebo na základě její nájemní hodnoty. Stanovený základ hodnoty nemovitosti je upravován různými odpočty nebo koeficienty. Výpočet daně je často značně komplikovaný a primárně neřeší inflační vlivy -- základ hodnoty nemovitosti se musí přeceňovat. To zvyšuje náklady na systém, a zdaňování nemovitostí je proto mnohdy kritizováno jako neefektivní.

Z hlediska dopadů na diferenciaci daňových výnosů obcí u nás lze poukázat na známou specifičnost ČR v malé průměrné populační velikosti obce. Rozdrobenost sídelní struktury a s tím související vysoký počet malých obcí zvyšuje riziko negativních dopadů přechodu na zdanění nemovitostí vycházející z tržní hodnoty. Současný systém populačně malé obce mimoděk zvýhodňuje. Zdanění na základě hodnoty tržní nebo obdobně pojaté by vedlo ke zvýšení rozdílů mezi obcemi v neprospěch malých obcí v periferních a zemědělských oblastech. Velmi negativní by byl pro mnohé obce i pokles zdanění rekreačních objektů na úroveň bytových domů. Případné radikální změny ve způsobu zdanění nemovitostí by proto vyžadovaly další změny v celém systému financování obcí. Podstatně méně problematická by byla modifikace současného systému ve prospěch většího prostoru pro obce při stanovení koeficientů.

Postavení krajů

Objevují se i názory, že by část výnosu DZN měla být alokována na vyšší správní úroveň (kraje). To je zmiňováno s ohledem na skutečnost, že zdanění půdy má charakter zdanění přírodního zdroje, a výnos by měl být proto z principu redistribuován v rámci vyšších správních úrovní.

Obdobně se ovšem zhodnocují přírodní zdroje v případě výnosů z lázeňských a rekreačních poplatků nebo poplatků z ubytovacích kapacit. Navíc může být zdanění zemědělské půdy do určité míry chápáno i jako kompenzace negativních dopadů zemědělských aktivit v obci. Vzhledem k tomu, že je DZN poměrně stabilní v čase, přesně lokalizovaná, a alespoň částečně objektivně kompenzuje dopady rekreačních a zemědělských aktivit v obci, je možno považovat současný systém alokace (100 % obci podle lokalizace nemovitosti) za vyhovující.

Závěr

Ze své podstaty je DZN z hlediska příjmů do pokladny obce nejvhodnější daní, protože zdaňuje zdroje a aktivity jednoznačně lokalizované na území obce. K úvaze samozřejmě zůstává nastavení sazeb podle druhu a způsobu využití nemovitosti.

Daň z nemovitosti se z hlediska rozpočtů obcí prokazuje v současném způsobu alokace převážně kladnými rysy. Je stabilní v čase, její výběr je objektivně svázaný s územím obce a není příliš administrativně náročný, systém alokace zohledňuje jiné faktory než je počet trvale bydlících obyvatel. DZN tak alespoň zčásti napravuje některé nedostatky v daňovém určení a je významným příjmem zejména pro malé obce v zemědělských nebo rekreačních oblastech.

Na druhé straně s plynoucím časem se prohlubuje negativum toho, že vývoj výnosu není nijak svázán s vývojem inflace. Podíl DZN tak v rozpočtových příjmech obcí klesá. Obce mohou optimalizovat výnos DZN přímo -- nastavením sazeb, a nepřímo -- aktivitami omezujícími osvobození z daně.

Uvažovaný přechod na zdanění založeném na tržní hodnotě by charakter daně změnil. Zvýšil by se význam zdanění staveb a celkový objem vybrané daně. Na druhé straně by to u většiny malých obcí vzhledem k obecně nižší atraktivitě, vyjádřené nižšími cenami nemovitostí, znamenalo relativní ztrátu v porovnání s většími městy. To by se dotýkalo zejména malých obcí v periferních a zemědělských oblastech, kde DZN v současném systému alokace daní svou odlišností často napomáhá zmírnit důsledky nižší výtěžnosti ostatních daní. Přechod na tržní ocenění by byl také finančně i administrativně náročný, a je proto velkou otázkou, zda je vůbec vhodné takovýto systém zdanění v podmínkách ČR prosazovat.

Mgr. Petr Brož