K návrhu zákona o veřejném auditu

4. 11. 2002 OF 4/2002 Ekonomika

Počátkem roku zazněla na stránkách tohoto časopisu výzva k diskusi nad návrhem zákona o veřejném auditu, který předložilo vládě Ministerstvo vnitra. Od té doby byly schváleny zákony pro druhou etapu reformy veřejné správy a je potřebné zdůraznit, že návrh právní úpravy přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků vůbec nebyl koordinován s novelizací zákona o obcích ani s tzv. změnovým zákonem (zákon o změně zákonů).

Varianta "A" návrhu věcného záměru, ke které se vláda nakonec přiklonila, předpokládala, že Ministerstvo financí zřídí organizační složku, která bude veřejný audit a úkoly s tím spojené provádět. Zároveň mělo ministerstvo rozhodnout, zda tyto úkoly bude uvedená složka plnit samostatně nebo využije finančních úřadů.

První varianta

Tato varianta počítala s využitím zaměstnanců okresních úřadů, kteří dnes provádějí přezkoumávání hospodaření obcí. Takové řešení však odporuje změnovému zákonu, neboť práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů zaměstnanců okresních úřadech v takových případech přecházejí na příslušné územní samosprávné celky.

K přechodu kompetencí souvisejících s prováděním přezkumu hospodaření obcí na kraje dojde podle novely zákona o obcích. Návrh právní úpravy veřejného auditu má však být do 31. 12. 2002 teprve předložen vládě. To již zaměstnanci okresů přejdou na kraje a sotva jich bude možné využít, jak to předpokládá tato varianta návrhu zákona o veřejném auditu. Jak patrno, návrh zákona není vůbec zkoordinován s právě probíhající druhou etapou reformy veřejné správy.

Věcné vymezení

Návrh definoval veřejný audit jako nezávislou kontrolu hospodaření územních samosprávných celků a svazků obcí s veřejnými prostředky. Za veřejné prostředky se mají pokládat veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetky státu, samosprávy a jiným organizacím, určeným k plnění věcí veřejných.

Vydělování prostředků patřících subjektům veřejného práva jako zvláštní kategorie vlastnictví však není zcela bez problémů. Podle Listiny základních práv a svobod má totiž vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu. Zákonem lze pouze stanovit, který majetek veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob. Zakazuje se tím vytváření různých kategorií vlastnictví i hierarchického vztahu mezi nimi. Toto navrhované řešení je tedy sporné.

V rámci veřejného auditu by se měla "ověřovat účelnost smluvního vztahu územního samosprávného celku s právnickými osobami a z něj plynoucí finanční výnosnost nebo ztrátovost pro územní samosprávný celek". Podle Evropské charty místní samosprávy (čl. 8) má jakýkoliv správní dozor nad činností místních společenství běžně usilovat pouze o zajištění souladu se zákonem a ústavními zásadami. Provádění veřejného auditu Ministerstvem financí by bylo výkonem státní moci zasahujícím do činnosti územních samosprávných celků, tedy správním dozorem v širším smyslu. Rovněž podle Ústavy ČR (čl. 101) stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Z toho plyne, že při dozoru nad výkonem samosprávy ze strany státu lze posuzovat toliko její soulad se zákonem, v žádném případě vhodnost a účelnost přijatých rozhodnutí.

Druhá varianta

Varianta "B" návrhu, která nakonec nebyla vládou schválena, předpokládala zřízení zvláštního Úřadu pro veřejný audit. Návrh se vůbec nezabýval vzájemnými vztahy Úřadu pro veřejný audit, Rady Úřadu pro veřejný audit a osob, které měly veřejný audit provádět (tzv. veřejných auditorů).

Návrh sice vycházel z premisy, že stávající způsob přezkoumávání hospodaření samosprávy založený na (soukromoprávním) principu volby auditora je nevhodný. Na druhou stranu se však jednoznačně neklonil ani k veřejnoprávní kontrole. Návrh počítal jednak s existencí Rady Úřadu pro veřejný audit jako nezávislého orgánu (zástupci Ministerstva financí, Ministerstva vnitra, Komory auditorů, Svazu měst a obcí a Asociace krajů) a jednak s veřejnými auditory jakožto fyzickými osobami, které by vlastní přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků prováděli jako svobodné povolání.

Zcela nejasný zůstával právní vztah Rady Úřadu pro veřejný audit a jejích členů k Úřadu pro veřejný audit jako státnímu orgánu, resp. veřejným auditorům. Ti sice měli vykonávat přezkum hospodaření jako svobodné povolání, ale zároveň měli být v určitém veřejnoprávním vztahu k Úřadu pro veřejný audit (určování výše odměn, kárná pravomoc atd.). Návrh tak částečně setrvával u stávající a nevyhovující soukromoprávní úpravy a částečně se klonil k úpravě veřejnoprávní. Tím by se ovšem vytvořil obtížně pochopitelný hybrid obou přístupů, zůstávající kdesi uprostřed, se všemi riziky jak pro osoby kontrolované, tak pro osoby kontrolující.

Pojetí soudní exekuce

Vhodnějším řešením by snad v takovém případě bylo přiklonit se k pojetí, které již zná zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád). Tento zákon upravuje postavení soudních exekutorů jako fyzických osob splňujících zákonem stanovené předpoklady pro výkon této funkce, které stát pověřuje exekutorským úřadem, a které na základě a v rámci tohoto pověření provádějí zákonem stanovenou činnost (exekuční činnost). Tuto činnost provádějí nezávisle a jsou při ní vázáni jen Ústavou, zákony, jinými právními předpisy a rozhodnutími soudu vydanými v řízení o výkonu rozhodnutí.

Exekutoři jsou do své funkce jmenováni ministrem spravedlnosti na základě návrhu Exekutorské komory, což je orgán samosprávy exekutorů. Zákon a navazující vyhláška (č. 18/2001 Sb., o postupech při výkonu exekuční a další činnosti) stanoví přesná pravidla a podmínky pro výkon činnosti exekutora, aniž by k tomu bylo nutné zřizovat zvláštní úřad.

Vláda svým usnesením z 20. 2. 2002 nakonec uložila ministrům financí a vnitra zpracovat a předložit do 31. prosince 2002 návrh právní úpravy přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků podle varianty A návrhu věcného záměru zákona o veřejném auditu, tzn. přezkoumávání hospodaření prováděné prostřednictvím organizační složky Ministerstva financí. Od věcného záměru je však k publikaci zákona ve Sbírce zákonů dlouhá cesta. S konečným hodnocením právní úpravy přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků bude třeba vyčkat až do ukončení všech etap legislativního procesu.

JUDr. Josef Vedral, PhD.