K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Rozpočtové určení daní

Datum: 15. 12. 2000, zdroj: OF 5/2000, rubrika: Ekonomika

Změna rozpočtového určení daní vyvolala ostré negativní reakce ze strany některých představitelů obcí. Otevřel se tak prostor pro širší diskusi o tom, jak by mohlo rozdělení daňových výnosů mezi stát a samosprávu vypadat. Diskuse je to závažná. Objevují se i hlasy, poukazující na nivelizaci obecních příjmů, mluví se o návratu k socialistickému přerozdělování. Co je však krokem vpřed na systému, který zvýhodňuje jedny a znevýhodňuje druhé? O co horší jsou starostové obcí, které leží v okresech s nízkým výnosem rozhodujících daní? Proč by obyvatelé těchto obcí měli dostávat méně místních veřejných statků?

Rozdělení výnosu daní mezi stát a obce ovlivňuje výši obecních příjmů a předurčuje finanční samostatnost obcí.

V České republice neexistuje přehled o dopadech současného systému sdílených daní na finanční samostatnost obcí v jednotlivých okresech a podle jejich velikostních kategorií. Diskusi o potřebné změně tak nutně chybí spolehlivé kvantitativní podklady, které by tvořily nezpochybnitelný základ a pomohly diskusi orientovat na skutečné poměřování výhod a nevýhod navrhovaných změn ve srovnání se současným stavem.

Na tento aspekt ostatně upozorňuje i studie Světové banky o České republice (1. díl, s. 6)1: "Neexistuje pravidelná výměna informací mezi obcemi, pokud jde o jejich fiskální toky, nedochází k pravidelnému vyhodnocování vlivu změn v systému příjmů ...". O údajích státního rozpočtu lze získat nepoměrně více informací než o rozpočtu té které obce, či skupiny obcí. Přitom státní rozpočet i rozpočty obcí patří do sféry veřejných rozpočtů a měly by tudíž podléhat stejných mechanismům zveřejňování.

Vývoj systému

Systém rozpočtového určení daní vznikl v souvislosti s reformou daňového systému a reformou místních rozpočtů z roku 1993. Od té doby doznal několika úprav.

V prvních letech se změny týkaly pouze rozdělení výnosů daně z příjmu fyzických osob vybraného v rámci okresu mezi obce a okresní úřad. Spočívaly ve vytváření pro obce výhodnější proporce sdílené daně na úkor okresních úřadů. V roce 1996 byla provedena zásadní změna, která spočívala v rozšíření spektra sdílených daní o výnos daně z příjmu právnických osob a v participaci státního rozpočtu na výnosu daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků (dále jen daně ze závislé činnosti). Tato úprava platí dodnes.

Tehdejší změna rozpočtového určení daní měla zamezit rozevírání nůžek mezi dynamikou daňových příjmů místních rozpočtů a dynamikou daňových příjmů státního rozpočtu (viz tabulka 1). Prvním cílem tohoto rozdělení daňových výnosů tudíž bylo zajistit srovnatelnou dynamiku daňových příjmů v těchto dvou segmentech veřejných rozpočtů. Nástrojem byla výměna části výnosu relativně rychle rostoucí daně (daň ze závislé činnosti) za podíl na relativně pomalu rostoucí daně (daň z příjmů právnických osob).

Dalším sledovaným cílem bylo snížit rozdíly v daňových příjmech obcí v přepočtu na obyvatele mezi jednotlivými okresy. Nástrojem bylo přidělení 20 % výnosu daně z příjmů právnických osob, rozdělovaného mezi obce podle počtu obyvatel, při souběžném snížení míry závislosti obcí na vývoji daně ze závislé činnosti. Počet okresů, které dosahovaly podprůměrných hodnot této daně se zvyšoval (tabulka 2) a obdobné tendence jsou i u územního rozložení daně z příjmů fyzických osob ze samostatné výdělečné činnosti (tabulka 3).

Konečně třetím cílem bylo svázat příjmy z daně ze závislé činnosti s místem, kde leží plátcova pokladna. Obci tím měly být kompenzovány náklady a škody, které jí vznikají umístěním provozovny, avšak argumenty pro toto tvrzení jsou sporné.

Nenaplněné cíle

Tabulky ukazují, že minimálně první dva cíle naplněny nebyly. Výnos daně ze závislé činnosti je totiž i nadále rozhodujícím daňových příjmem většiny obcí a jeho vývoj tak podstatnou měrou ovlivňuje celkové příjmy. I poslední cíl je snadno zpochybnitelný.

Nenaplněné očekávání spojené se změnami v roce 1996 bylo jedním z důvodů návrhu zcela odlišného způsobu formování sdílených daní. Podívejme se na kladné, ale i záporné rysy existujícího systému. Právě k jejich překonání či zmírnění by změna měla vytvořit podmínky.

Pozitiva a negativa

Za hlavní pozitivum současného systému se považuje relativní stabilita příjmů, které obec pravidelně získává, bez ohledu na vlastní politiku. Nemusí se dohadovat s obyvateli na výši místních daní a pro věřitele je tato stabilita určitým signálem jistoty.

Ve studii Světové banky2 se však konstatuje, že "... problém fiskální decentralizace v České republice představuje složení a sdílení příjmů, které ponechává jen malý prostor pro přijímání nezávislých finančních rozhodnutí a brání soutěžení mezi obcemi". A není to názor ojedinělý. Např. F. Labie3 zdůrazňuje: "..., aby obce měly skutečnou finanční samostatnost, je nutné, aby měly vlastní zdroje pod úplnou kontrolou. Musí existovat územní propojení mezi původem zdrojů a obcemi, které z nich mají užitek. Je to základní kriterium finanční samostatnosti, protože vytváří bezprostřední spojení mezi obcí a daňovými poplatníky."

Existence jen malého prostoru pro vlastní rozhodování představitelů obcí se ve světě považuje za závažnou překážku fungování samosprávného principu. Současný mechanismus sdílených daní stále nezajišťuje, aby se proporce jednotlivých segmentů veřejných rozpočtu stabilizovaly. Předvídatelnost vývoje obecních příjmů je velmi obtížná.

Uvedené negativní důsledky se dotýkají všech obcí. Další pouze některých. Především je nežádoucí "konkurence" obcí, pokud jde o umístění plátcovy pokladny, či o trvalé bydliště podnikatele fyzické osoby. Boj o "bydliště" podnikatele je nemorální a z hlediska celku je na tom samospráva teoreticky stejně - co jedna obec ztrácí, jiná získává. Prakticky je však vzhledem k "stimulaci" podnikatelů výsledný přínos nižší. Přesná evidence tohoto jevu neexistuje, nicméně systém sdílených daní by neměl vytvářet podmínky pro nežádoucí chování představitelů veřejného sektoru.

Vedle vytváření stimulů k nežádoucí konkurenci a obtížné předvídatelnosti obecních příjmů je dalším negativním rysem systém vratek. Postihuje zejména malé obce, v jejichž rozpočtových příjmech představuje vývoj daně z podnikání významnou část.

Systém sdílených daní se týká státních daní, o jejich parametrech rozhoduje stát, nikoli obec. V tomto směru se systém svým charakterem blíží ke státním dotacím.

Nové rozpočtové určení

Oprávněně lze očekávat, že změna rozpočtového určení daní bude usilovat o překonání negativních tendencí, které současný systém vyvolává. Podívejme se, zda tomu tak je.

Předložený návrh zakládá mechanismus sdílených daní na stanovení podílu obcí na celostátním vybraném objemu daní z příjmů. Mezi obce se jejich podíl rozdělí podle počtu obyvatel při aplikaci koeficientů odstupňovaných podle velikosti obce.

Z hlediska centrální vlády je asi rozhodujícím důvodem navržených změn neúspěch úpravy z roku 1996, tedy problém rozdílné dynamiky daňových příjmů státního rozpočtu a rozpočtu obcí. Navíc se situace ve srovnání s rokem 1996 podstatně změnila. Přebytek státního rozpočtu nahrazuje jeho schodek a proto je jakékoli zvýšení příjmů žádoucí. (Tabulka 1 v posledním sloupku ukazuje, že kdyby v roce 1998 platilo stejné rozdělení daní jako v roce 1994, státní rozpočet by v roce 1998 získal o více než 11 mld. Kč více než ve skutečnosti obdržel. To by sice neřešilo schodek, ale přispělo k jeho snížení).

Záměr sblížit dynamiku daňových příjmů obou segmentů veřejných rozpočtů navrhovaný mechanismus rozpočtového určení zajistí. Vzhledem k rozdílné dynamice jednotlivých daní je to ostatně jediná cesta. Případné změny struktury daňového zatížení přitom budou mít minimální dopad na podíly státu a obcí. Zlepší se i předvídatelnost příjmů obecných rozpočtů a tím také podmínky pro sestavování rozpočtů s delším časovým horizontem.

Nový systém s sebou nese i větší míru spravedlnosti, než poskytuje současných mechanismus. Přesto by se státní daně nikdy neměly rozdělovat podle náhodných kriterií, ale pokud možno podle jednoznačně stanovených a odůvodnitelných pravidel. K rozdělování výnosů daní podle počtu obyvatel a velikosti obce by se našla celá řada doplňujících faktorů, které významně ovlivňují výdaje jednotlivých obcí. Rovněž náhlost změny (prakticky z roku na rok) rozhodně není pozitivní.

V tomto případě by však bylo vhodné, místo odmítání navrhované změny, požadovat zavedení dalších upřesňujících kritérií. Systém by se však stal složitějším a vzhledem k velkému počtu obcí možná i dražším. Daňový systém ve svém celku by ovšem měl usilovat nejen o to, aby náklady na jeho správu byly minimální, nýbrž i o to, aby byl spravedlivý.

Argument, že navrhovaná změna bude působit proti snaze obcí přilákat podnikatelské aktivity do jejich území plně neplatí. Vždyť průmyslové zóny zpravidla nepřinášejí obcím přímé daňové peníze (nebývá zde plátcova pokladna či bydliště podnikatele), ale vytváří pracovní příležitosti a rozvoj dalších aktivit v místě.

Neúplnost návrhu

Nové rozpočtové určení daní je krokem správným směrem, krokem, který však není úplný, a to ve třech oblastech.

Především se nezvyšuje prostor pro samostatné finanční rozhodování představitelů samosprávy. Dále předpokládaný časový horizont zavedení této změny nezajišťuje podmínky pro adaptaci představitelů samosprávy na nové podmínky. A konečně kriteria pro rozdělení podílu na státních daních mezi jednotlivé obce jsou příliš hrubá.

Finanční samostatnost

Tato oblast je nejdůležitější. Výše uvedená výhrada platí nejenom pro samosprávu na úrovni obcí, ale i na úrovni krajů. Navrhovaná struktura příjmů krajských rozpočtů je v tomto ohledu ještě horší, protože jejich rozpočet by neměl obsahovat ani obdobu takových položek, jako je daň z nemovitosti a místní poplatky, které alespoň v omezené míře umožňují obci rozhodnout o výši svých daňových příjmů. Otázka případných přirážek, které by kraj mohl stanovit, je otevřená vzhledem k tomu, že není součástí zákona o rozpočtovém určení daní. Tento aspekt by měla řešit až novela zákona o dani z příjmů.

I když představitelé obce mají možnost vlastního rozhodování v případě výše jmenovaných dvou zdrojů daňových příjmů, jejich váha v celkových příjmech rozpočtu je zanedbatelná. Neexistence skutečně vlastních daňových příjmů samosprávy výrazně podvazuje samostatnost obcí. Z jejich hlediska jsou obecní příjmy z velké části závislé na cizích rozhodnutích, což ovlivňuje a předurčuje i obecní výdaje.

Existence místních daní má své výhody a úskalí. Na straně výhod je nejdůležitější, že dojde k užšímu propojení představitelů samosprávy s obyvateli žijícími na území obce. Zlepšují se i podmínky pro veřejnou kontrolu a představitelé obce dostávají do rukou nástroj, kterým mohou přizpůsobovat obecní příjmy preferencím obyvatel.

Přípravné období

Vraťme se ještě jednou k tabulce 2, která ukazuje na rostoucí rozdíly v příjmech obcí z výnosu daně ze závislé činnosti v přepočtu na obyvatele. Na tomto vývoji nemají představitelé obcí, a to ani těch, které se nacházejí v několika nejbohatších či nejchudších okresech, žádnou zásluhu či vinu. Schválená změna rozpočtového určení sice usiluje o zachování proporcí příjmů z vybraných daní pro obce podle jejich velikostních skupin, nikoli však podle okresů, přestože právě tuto nespravedlnost chce zmírnit.

Změna v ideálním případě znamená, že všechny obce, které se nacházejí v okresech vykazujících nadprůměrné hodnoty výnosu daně ze závislé činnosti, novým mechanismem ztratí. Ztratí o to více, čím vzdálenější od průměru byly a čím déle tato skutečnost trvala. Na relativně vysoké příjmy, které obec do svého rozpočtu získávala poměrně dlouho, reaguje i struktura jejich výdajů, zejména kapitálových a v mnoha případech i podmínky přijatého dluhu. Změny v těchto oblastech nelze provést ze dne na den. Představitelé tohoto typu obcí, kterých je sice mnohem méně, než těch, které mohou očekávat více peněz do rozpočtu, potřebují určitý čas na přípravu na nové podmínky. Zavedení této změny v krátkém období je vůči nim přinejmenším nefér.

Kriteria pro rozdělení

Navrhovaná kriteria respektují pouze jeden faktor, a to počet obyvatel a velikost obce. Výdajovou stránku rozpočtů však ovlivňuje celá řada dalších faktorů. Struktura obyvatelstva, charakter osídlení, rozsah občanské vybavenosti, veřejných služeb i kvalita technické infrastruktury. Tyto a řada dalších skutečností jsou jistě důležitými elementy, které předurčují výdajovou stránku obecního rozpočtu. Daňové příjmy jednotlivých obcí tvoří podstatnou část jejich celkových příjmů. Proto by kritéria rozdělování části výnosů státních daní obcím (rozpočtové určení) měla přesněji odrážet specifika našich obcí. Při počtu více než 6200 obcí se však náročnost tohoto úkolu s každým dalším ukazatelem umocňuje.

Tabulka 1: Rozdělení daňových výnosů (mld.Kč)
Daňové výnosy 1994 1995 1996 1997 1998 19981 rozdíl
Celkem 274,4 311,8 341,4 348,2 373,3 373,3 -
Obce 41,6 54,8 59,2 61,2 67,7 56,6 +11,1
SR a OkÚ 232,8 257,0 282,2 287,0 305,6 316,7 -11,1

Pramen: Státní závěrečný účet za příslušné roky
Poznámka: Daňové výnosy zahrnují: daň z příjmu fyzických a právnických osob, DPH, spotřební daně, majetkové daně a clo
1) rozdělení výnosů v roce 1998 ve struktuře 1994

Tabulka 2: Daň z příjmů ze závislé činnosti na obyvatele (Kč, %)
  1996 1997 1998 19991
5 min.2 780 843 855 857
5 max.3 2013 2185 2354 2416
Průměr4 1200 1277 1349 1350
Podíl min./max. 39 39 36 35
Podíl min./průměr 65 66 63 63
Podíl max./průměr 168 171 175 179

Pramen: Ministerstvo financí
Poznámky:
1) návrh rozpočtu
2) průměrný výnos daně v pěti okresech s nejnižším výnosem
3) průměrný výnos daně v pěti okresech s nejvyšším výnosem
4) průměr všech okresů s vyloučením magistrátních měst

Tabulka 3: Daň z příjmů z podnikání na obyvatele (Kč, %)
  1996 1997 1998 1999
5 min. 713 680 748 710
5 max. 2089 2261 2597 2335
Průměr 1194 1189 1260 1160
Podíl min./max. 34 30 29 30
Podíl min./průměr 60 57 59 61
Podíl max./průměr 175 190 206 201

Poznámky:
1) Česká republika -- Na cestě ke vstupu do EU, studie Světové banky o státu, září 1999
2) viz poznámka 1)
3) F. Labie, W. B. Tazlor: Financial Management of Local Authorities, Local nad Regional Authorities in Europe, Council of Europe Press, č. 50, 1993, s. 29

Ing. Věra Kameníčková, CSc.

TOPlist
TOPlist