K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Několik poznámek o samosprávě v Lotyšsku

Datum: 16. 11. 2000, zdroj: OF 4/2000, rubrika: Ostatní

Lotyšsko získalo svou nezávislost teprve nedávno. Přibližně ve stejnou dobu byl obnoven i princip samosprávy, který však v této oblasti neexistoval mnohem delší dobu než v České republice. Není tudíž divu, že ve veřejné správě zde řeší obdobné problémy jako u nás. Cílem následujících poznámek je ukázat, že české obce nejsou ve svém úsilí nalézt vzájemně vyhovující vztahy s centrální vládou samy.

Územní samospráva v Lotyšsku je rozdělena do třech typů. V první skupině najdeme samosprávu velkých měst, která vykonávají působnost obcí i regionů. Ve druhé skupině je pak samospráva venkovských obcí a měst. Třetí skupinu tvoří samospráva krajů. Obce nejsou podřízeny krajským orgánům. V Lotyšsku, které má 2,3 mil. obyvatel, je 7 velkých měst, 553 venkovských měst a obcí a 26 regionů.

Zatímco obecní zastupitelé jsou voleni přímo, obdobně jako v České republice, zastupitelstvo krajů tvoří všichni starostové obcí v rámci daného regionu. Funkce obecní i regionální samosprávy jsou vymezeny zákony pro oblast samostatné i přenesené působnosti. Regiony jsou financovány téměř výlučně dotacemi ze státního rozpočtu.

Administrativní reforma

Také v Lotyšsku došlo v šedesátých letech k narušení historického členění s úmyslem účinněji centralizovat řízení. Venkovské okrsky byly přizpůsobeny teritoriálnímu rozložení kolchozů. Po obnovení nezávislosti na státu, získaly obce v devadesátých letech více funkcí a finančních prostředků. Jejich administrativní hranice se však téměř nezměnily. Výsledkem je řada obcí s malým počtem obyvatelstva a se slabou finanční základnou.

Stížnosti na malý zájem obyvatel o reformu veřejné správy v Lotyšsku zní našim uším velmi povědomě. Pokud jde o otázku malých obcí, Lotyšsko našlo řešení v tom, stát podporuje projekty rozvoje a modernizace obecní infrastruktury, které uskuteční sdružení obcí. Otázka trvalosti či dočasnosti těchto sdružení je však otevřená.

Základní zákon o samosprávě z roku 1994 vymezuje právní rámec jejího fungování včetně financování. Funkce samosprávy jsou trvalé (pro 21 oblastí činnosti), dočasné (uložené taktéž zákonem) a dobrovolné. K dočasným funkcím patří např. provádění pozemkové reformy, obnova majetkových práv a další funkce vyplývající z privatizace. Místní orchestr nebo rozvoj turistických služeb pak představují některé z dobrovolných funkcí lotyšské samosprávy. Zájmy samosprávy hájí společný Svaz obecní a regionální samosprávy.

Trvalé funkce tvoří:

  1. zajištění místních veřejných statků (zásobování vodou, kanalizace a čistění odpadních vod, zásobování teplem a sběr a likvidace domovního odpadu);
  2. zlepšování podmínek v obci (čistota ulic, silnice a jejich údržba, veřejné osvětlení, zeleň, kontrola nakládání s průmyslovým odpadem, protipovodňová opatření, správa hřbitovů);
  3. pravidla pro používání veřejných vodních zdrojů a lesů;
  4. vzdělání, zejména základní a střední školství, předškolní zařízení a pomoc institucím pro mimoškolní vzdělávání;
  5. podpora kulturních aktivit, uchování tradičních kulturních hodnot, ochrana kulturních památek;
  6. dostupnost zdravotní péče a zdravý životní styl;
  7. sociální pomoc a služby pro domácnosti s nízkými příjmy, domovy důchodců, dětské domovy a přístřeší pro bezdomovce;
  8. adopce a pěstounská péče;
  9. podpora bydlení pro obyvatele;
  10. podpora podnikání a opatření na snížení nezaměstnanosti;
  11. vydávání licencí a povolení k podnikatelské činnosti;
  12. dohled na pořádkem a bezpečností;
  13. územní plánování;
  14. monitorování stavebních aktivit;
  15. vedení matrik narozených, zemřelých a sňatků;
  16. sběr údajů pro potřeby národní statistiky;
  17. organizace voleb do obecních zastupitelstev;
  18. podílení se na civilní obraně;
  19. veřejná doprava;
  20. účast v Regionálním fondu Zdravotního pojištění;
  21. organizace vzdělávání učitelů, metodika pro vzdělávání.

Prvních 17 funkcí patří do kompetence obcí, čtyři zbývající pak do kompetence regionů. Rozdělení mezi obce a regiony závisí také na schopnostech a iniciativě zastupitelů. Proto v každém regionu lze najít odlišnou dělbu práce mezi oběma úrovněmi samosprávy.

Rozpočtování

V roce 1997 byla převedena odpovědnost za systém zdravotní péče z regionální úrovně na stát. Tím se změnily proporce v rozdělení výnosu daně z příjmů fyzických osob. Dříve regiony získávaly 15 % a obce 85 %, nyní stát obdržel 29 % výnosu této daně a zbývajících 79 % připadá obcím. Regiony získávají více než 90 % příjmů na základě různých dotací ze státního rozpočtu. Tato skutečnost je činí značně zranitelnými a ztěžuje dlouhodobé úvahy o jejich rozvoji.

Podle zákona o rozpočtovém a finančním řízení, nemůže stát po schválení státního rozpočtu převést na samosprávu žádný úkol, aniž by s tím současně nepřevedl odpovídající finanční prostředky. Vztahy mezi vládou a samosprávou v oblasti finančních toků, tj. celkové výdaje, příjmy, dotace a struktura příjmů samosprávy, se stanovují každý rok na základě vyjednávání a jsou uvedeny ve zvláštním dokumentu, který se nazývá roční protokol. V rámci tohoto protokolu, po dohodě se Svazem obecní a regionální samosprávy se centrální vláda zavazuje k následujícím ustanovením:

  • rozsah dotací;
  • horní hranice pro mzdy zaměstnanců samosprávy;
  • výše finančních zdrojů nezbytných pro plnění základních funkcí samosprávy;
  • případně další závažné otázky v souvislosti s činností samosprávy.

V Lotyšsku také neexistují místní daně. Tato skutečnost je kompenzována systémem sdílených daní. Na rozdíl od České republiky jsou však územní samosprávy v Lotyšsku pověřeny správou některých daní.

Rozpočet územní samospráv musí být vyrovnaný. Rozpočtový proces je transparentní a stát do procesu realizace rozpočtu samosprávy zasahuje jen ve velmi omezeném rozsahu. Dluh samospráv je však velmi přísně regulován.

Obce zasílají měsíční a roční výkazy o rozpočtovém hospodaření regionální samosprávě a ta Ministerstvu financí. Kontrola se týká pouze toho, zda nešlo k porušení zákona. Efektivnost hospodaření obcí se přitom nehodnotí.

Kontrola samosprávy

Příslušné ministerstvo dohlíží na činnost samosprávy z hlediska dodržení zákonnosti. Finanční hospodaření a nakládání s majetkem kontroluje Státní kontrolní úřad. Do jeho pravomoci spadá i kontrola, zda samosprávy sestavily rozpočet a hospodaří podle něj v souladu s příslušnými právními normami. Kromě toho existují vnitřní kontrolní útvary v rámci samosprávy.

Stát nemůže zasahovat do procesu sestavení, schvalování a realizace rozpočtu obce či regionu. Ministerstvo financí vydává rozpočtovou skladbu, která je závazná pro vykazování příjmů, výdajů a dluhu obcí a regionů a pro jejich účetnictví.

Představitelé územní samosprávy předkládají Ministerstvu financí a vládě detailní výkazy a zprávy, ve který je tok všech příjmů a výdajů a půjček uskutečněných v daném roce. Metodiku k těmto dokumentů vypracovává Ministerstvo financí.

Ve státním rozpočtu je stanovena horní hranice pro přírůstek čistých půjček (půjčky minus splátky) samosprávy v daném roce. Půjčky obcí se řídí nařízením vlády o půjčkách a garancích. V roce 1996 byla ustavena Rada pro dohled nad půjčkami místní samosprávy. Ta schvaluje všechny druhy půjček samosprávy a garancí, které poskytne. Odvolacím místem proti rozhodnutí této Rady je vláda.

V Lotyšsku existuje zvláštní stabilizační fond na pomoc obcím ve finančních obtíží. Pro tyto obce (v roce 1999 to byly dvě) připraví Ministerstvo financí speciální program, který zahrnuje restrukturalizaci rozpočtového hospodaření, dosazení osoby pověřené dohledem nad hospodařením, speciální půjčku apod.

Obecní zastupitelstvo (rada)

K funkcím zastupitelstva patří: stanovení pravidel vlastní činnosti v rámci zákona, schvalování rozpočtu, závěrečného účtu, plánu ekonomického a sociálního rozvoje a územního plánu, schvalování programů na ochranu životního prostředí, rozhodování o změnách administrativního členění, znak a symboly obce, vytváření a rušení obecních podniků, volba a odvolání členů komisí, jmenování a odvolání výkonného ředitele obecního úřadu, stanovení platů zaměstnancům.

Obecní zastupitelé dále stanovují sazbu za užívání půdy nebo budov v obecním vlastnictví, nájemné v bytech a nebytových prostorech, platby za dodávky tepla zajišťované obcí, poplatky za odvoz domovního odpadu, za vydání povolení a licence. Dále rozhodují o nakládání s majetkem obce (prodej, jeho zastavení, nákup), dávají souhlas k přijetí darů a navrhují své zástupce do komisí vlády.

Členové regionálních zastupitelstev jsou pověřeni metodickou pomocí obcím v oblastech vzdělání, sociální a zdravotní péče a kultury. Stanovují pravidla své činnosti v rámci zákona a schvalují: rozpočet a závěrečný účet, sociální a ekonomický plán rozvoje a územní plán regionu, program ochrany životního prostředí. Rozhodují o zřízení podniků, o nakládání s majetkem a organizují referendum.

Daňový systém

Nový daňový systém platí od roku 1995. Jeho cílem bylo zajistit dostatečné zdroje pro státní rozpočet, vytvořit stabilitu rozpočtů samosprávy a zavést sankce pro případy poškozování životního prostředí.

V Lotyšsku existují tyto daně a poplatky:

  • státní daně (zákon schválený prezidentem);
  • státní poplatky (zákon schválený prezidentem);
  • státní poplatky ukládané vládou;
  • místní poplatky ukládané obcí (na základě zákona).

Všechny daně jsou daně státní a jejich výčet je podobný českému. Kromě daní z příjmů, daně z přidané hodnoty a spotřebních daní navíc obsahuje daň loterií a hazardních her a daň z přírodních zdrojů.

Daň z příjmů fyzických osob: Sazba této daně je proporcionální a činí 25 %. Z vybraného objemu se 28,4 % převádí do speciální rozpočtu pro zdravotní péči a 71,6 % patří rozpočtům samosprávy podle počtu obyvatel.

Daň z nemovitosti: Daňový základ a sazbu daně stanoví stát. Daňové sazba je 1,5 % z katastrální hodnoty nemovitosti, kterou určuje Státní pozemkový úřad. Do konce roku 2000 se zdaňují pouze pozemky a až poté budou dani z nemovitosti podléhat i stavby. Předpokládá se společná sazba pro oba typy nemovitostí ve výši 1 %. Obce mohou rozhodovat o případném snížení této daně, a to až do výše 90% povinnosti. Výnos daně získává obec.

Místní a správní poplatky: Tyto poplatky se vybírají při ověřování dokladů, organizaci zábavních podniků, z ubytovací kapacity, z podnikatelských aktivit na veřejném prostranství, za držení zvířat, za vjezd do vybraných oblastí měst, z reklamních ploch a z vlastnictví lodí, včetně motorových. Sazby stanoví obce.

Nedaňové příjmy

Samospráva kromě daňových příjmů získává i příjmy nedaňové. Sem patří především podíl na státních poplatcích, místní poplatky, pokuty a penále, poplatky za poskytované služby, podíl na zisku obecních podniků a příjmy z nakládání s obecním majetkem.

O daňovou správu se dělí speciální státní instituce finanční úřady (State Revenue Services), Ministerstvo životního prostředí (daň z přírodních zdrojů) a také územní samospráva (daň z příjmů fyzických osob v případě dvou největších měst: Rigy a Ventspilsu, daň z nemovitosti a daň z přírodních zdrojů).

Vyrovnávání

Reforma financování samosprávy byla provedena v roce 1994 a byl to krok od extrémně centralizovaného systému financování obcí k decentralizaci. V Lotyšsku existuje vyrovnávací dotace, která má zajistit rovnoměrný rozvoj v rámci celé země na základě podpory nejchudších oblastí.

Základem je globální dotace, která přispívá k vyrovnání daňových rozdílů mezi jednotlivými obcemi. Vyrovnávací dotace má integrální charakter. Začíná se u porovnání odhadovaných příjmů s potřebnými výdaji u každé z 586 samospráv. Ty, které vykáží, že jejich příjmy převýší potřebné výdaje o 10 %, přispějí do mechanismu vyrovnání 45 % tohoto přebytku. Samosprávy, jejichž příjmy nedosáhnou úrovně požadovaných výdajů získají dotaci. Její výše dorovnává příjmy regionů do 100 %, příjmy velkých měst do 95 % a příjmy obcí do 90 %.

Kriteria pro rozdělování vyrovnávací dotace jsou následující: typ samosprávy (obec, velké město, region), počet obyvatel, počet dětí do šesti let věku, počet dětí mezi 7--18 let věku, počet obyvatel v produktivním věku, počet dětí v dětských domovech a počet lidí v domovech důchodců a v centrech sociální péče. Jak je z tohoto přehledu vidět, počet obyvatel se nepovažuje za jediné kriterium pro odhad finančních potřeb té či oné samosprávy.

Vyrovnávací mechanismus se týká i vybraných daňových příjmů samosprávy, a to daně z příjmu, daně z budov a daně z pozemků. Tyto příjmy představují podstatnou část celkových příjmů samosprávy. Za špatný odhad daňových příjmů platí stát. Podíly na daních jsou na samosprávu převáděny dvakrát za měsíc.

Princip solidarity

Systém vyrovnávání tedy vychází jak z odhadu výdajů, tak i z odhadu příjmů. Jeho existence je odůvodňována tím, že v Lotyšsku existují značné rozdíly v příjmech na obyvatele. Nejbohatší obec získává téměř dvacetkrát tolik v přepočtu na obyvatele než nejchudší. Vyrovnávací systém tedy pomáhá zejména obcím, které mají vysoké výdaje ve srovnání s jejich příjmy. Princip, že bohatší obce přispívají chudším, je nastaven tak, aby nepodrýval iniciativu obce vytvářet podmínky pro zlepšování podnikatelského prostředí.

Vyrovnávací mechanismus ve výše uvedené podobě funguje teprve od roku 1998. Jeho zlepšení pravděpodobně půjde ve směru zpřesňování propočtů a rozšíření počtu kriterií. Počítá se i s tím, že regiony nebudou financovány výhradně dotacemi jako je tomu nyní.

Při zpracování autorka čerpala z údajů The OECD 1999 Survey on Fiscal Design Across Levels of Government, Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs. Příspěvek byl redakčně zkrácen.

Ing. Věra Kameníčková, CSc.

TOPlist
TOPlist