K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Příprava rozpočtu obce

Datum: 26. 10. 2021, zdroj: OF 4/2021, rubrika: Ekonomika

V září začíná většina obcí připravovat návrh rozpočtu na další rok. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ponechává obcím v procesu přípravy návrhu rozpočtu naprostou volnost, a tak jednotlivé kroky i jejich posloupnost odráží potřeby a specifika jednotlivých obcí.

Lucie Sedmihradská
Lucie Sedmihradská

Postupy v jednotlivých letech se mohou měnit podle toho, v jaké situaci se obec zrovna nachází nebo jaký cíl vedení obce sleduje, tedy zda je třeba hledat úspory a snížit výdaje nebo posílit důvěru veřejnosti. Cílem článku je na základě vlastního výzkumu v českých obcích a studia zahraniční literatury ukázat, jak mohou jednotlivé kroky přípravy rozpočtu a jejich nastavení ovlivnit výsledný návrh rozpočtu.

Rozpočtový kalendář

Návrh rozpočtu je prakticky vždy výsledkem práce více lidí, a proto je nutné na začátku rozpočtového procesu seznámit všechny účastníky s jejich úkoly a termíny. Kdo, co, jak a kdy přesně dělá, stanovuje obvykle rozpočtový kalendář nebo harmonogram. Sestavení rozpočtového kalendáře na začátku rozpočtového procesu by mělo rovněž zajistit, aby byl rozpočet schválen před začátkem rozpočtového roku. Kroky, které by měl obsahovat každý rozpočtový kalendář:

Základní kroky v rozpočtovém kalendáři
  • rozeslání instrukcí a tabulek jednotlivým správcům dílčích rozpočtů,
  • odhad výše očekávaných příjmů,
  • odevzdání dílčích rozpočtů,
  • zapracování dílčích rozpočtů do návrhu rozpočtu a sestavení souhrnných tabulek,
  • projednání návrhu v orgánech obce,
  • zveřejnění návrhu rozpočtu,
  • schválení rozpočtu.

Návrh rozpočtu sestavuje správce rozpočtu, a to buď sám, nebo na základě podkladů od správců dílčích rozpočtů (kapitol rozpočtu). Kdo je správcem rozpočtu, záleží na organizační struktuře obce. Pokud má obec finanční (ekonomický, hospodářský nebo podobný) odbor, je většinou správcem rozpočtu vedoucí tohoto odboru, v menších obcích může být správcem rozpočtu starosta nebo některý zastupitel. Správcem dílčího rozpočtu je vedoucí odboru nebo oddělení obecního úřadu, organizační složky, ředitel příspěvkové organizace nebo gesční radní. Správcem rozpočtu se zde rozumí analogie ministra financí, který je zodpovědný za přípravu návrhu státního rozpočtu. Nejedná se tedy nutně o správce rozpočtu tak, jak jej v rámci systému řídící kontroly definuje zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. V menších obcích sestavuje návrh rozpočtu správce rozpočtu často sám.

Uvedenými základní kroky při přípravě, projednávání a schvalování projde většina obcí. V řadě obcí je však proces bohatší, protože obsahuje prvky posilující buď centralizaci, nebo otevřenost rozpočtového procesu.

Centralizace rozpočtového procesu

Centralizace přípravy rozpočtu je dána mírou pravomocí jednotlivých účastníků rozpočtového procesu. V decentralizovaném procesu má mnoho účastníků podstatné pravomoci, v centralizovaném procesu jsou pravomoci většiny účastníků silně omezeny buď pravidly (např. pravidlo vyrovnaného rozpočtu nebo stanovení závazných ukazatelů rozpočtu na začátku jeho přípravy), nebo rozhodovacím monopolem jednoho účastníka (např. starosty). Výběr mezi oběma možnostmi je ovlivněn politickou situací v dané obci. V případě, že má většinu jedna strana, je možné delegovat více pravomocí např. na starostu. Pokud je rada obce tvořena koalicí více menších stran, je delegace pravomocí na zástupce pouze jedné strany obtížná, a je proto vhodnější stanovení závazných pravidel, např. výdajových limitů, na začátku rozpočtového cyklu, nebo dokonce na začátku volebního období.

K přípravě rozpočtu existují z hlediska jeho centralizace dva extrémní přístupy – „bottom-up“ a „top-down“.

Extrémní „bottom-up“ přístup – jednotliví správci dílčích rozpočtů předkládají požadavky svých resortů, které pak správce rozpočtu shrne do konečného návrhu.

Pokud souhrn požadavků jednotlivých správců dílčích rozpočtů převýší očekávané příjmy (dostupné zdroje), je nutné přistoupit ke škrtům v jednotlivých návrzích. Nejčastěji správce rozpočtu provádí plošné škrty, protože je to rychlé, a protože nemá dostatek informací a času, aby dokázal dostatečně posoudit jednotlivé výdajové projekty. Současně to minimalizuje konflikty mezi správci dílčích rozpočtů, ke kterým by se přistupovalo různě. Správci dílčích rozpočtů s tím počítají a uplatňují různé strategie, jak pro svůj rozpočet získat co nejvíce.

Extrémní „top-down“ přístup ignoruje správce dílčích rozpočtů, kteří nepředkládají žádné rozpočtové požadavky. Správce rozpočtu sám rozhodne o tom, kde a kolik přidá nebo ubere z loňského rozpočtu, a to bez ohledu na to, co by správci dílčích rozpočtů chtěli. Správci dílčích rozpočtů pak obdrží detailní rozpis výdajů.

V praxi je však obvyklejší mírnější forma „top-down“ přístupu, kdy se na začátku rozpočtového procesu stanoví strop rozpočtových výdajů a následně se tato částka ve formě limitů rozdělí mezi správce dílčích rozpočtů.

Konkrétní formou „top-down“ rozpočtování je tzv. cílované rozpočtování (target based budgeting), které řeší růst rozpočtových výdajů v rámci zdrojů, které má obec k dispozici při dané struktuře rozpočtových příjmů. Cílované rozpočtování stanovuje limity částek, které mohou požadovat jednotliví správci dílčích rozpočtů. Jejich požadavky jsou rozděleny na dvě části: část, která respektuje stanovený limit, a ostatní. Mezi ostatní jsou zařazeny projekty, které se nevešly do stanoveného limitu, ale správce rozpočtové kapitoly je chce nebo potřebuje realizovat. U těchto projektů musí správce rozpočtové kapitoly uvést priority, tj. pořadí jednotlivých požadavků. Příprava rozpočtu metodou cílovaného rozpočtování má čtyři základní kroky:

Základní kroky cílovaného rozpočtování
  1. Odhad rozpočtových příjmů
  2. Stanovení cílů pro jednotlivé správce rozpočtových kapitol
  3. Příprava rozpočtů jednotlivých kapitol rozdělených na dvě části: projekty respektující stanovený cíl a projekty nad tento cíl, určení pořadí projektů nad stanoveným cílem
  4. Určení pořadí projektů nad stanoveným cílem od všech správců rozpočtových kapitol a alokace zdrojů na projekty s nejvyšším pořadím

Odhadu rozpočtových příjmů je třeba věnovat značnou pozornost, protože je východiskem pro sestavení výdajové strany rozpočtu. Podhodnocení příjmů by mohlo vést ke zbytečnému omezení poskytovaných služeb nebo k propouštění zaměstnanců. Pro případ nadhodnocení příjmů je třeba vytvořit rezervy.

Limity pro jednotlivé rozpočtové kapitoly vycházejí z odhadu rozpočtových příjmů, politických priorit a strategických plánů obce. Mohou být stanoveny buď stejným způsobem pro všechny rozpočtové kapitoly, nebo individuálně. Jednou z možností je z odhadovaných rozpočtových příjmů vyčlenit částku pro projekty nad stanovený limit a zbytek rozdělit mezi rozpočtové kapitoly ve stejném poměru jako v předchozím roce. Další možností je stanovit pro každé oddělení nebo organizaci s vlastním rozpočtem základnu, tj. částku nutnou k zajištění stávajícího objemu veřejných služeb.

Při sestavování dílčích rozpočtů musí jejich správci nejprve stanovit, které služby nebo projekty budou v přiděleném limitu a které zůstanou „nechráněny“ a budou soutěžit s projekty z ostatních kapitol. Nakonec je třeba určit pořadí projektů, které jsou nad stanovený limit. Cílované rozpočtování nutí správce rozpočtových kapitol k inovacím, protože správce rozpočtové kapitoly má volnost při nakládání s přidělenými prostředky a záleží jen na něm, jak dokáže s omezenými zdroji poskytovat veřejné služby a řešit případné krizové situace.

Výhodou cílovaného rozpočtování je, že se nerozhoduje o tom, co není realisticky otevřeno pro změnu. Cílované rozpočtování je velmi flexibilní systém, který citlivě reaguje na vývoj rozpočtových příjmů a klade důraz na vyrovnanost rozpočtu a udržení nízkých rozpočtových výdajů. Kromě toho cílované rozpočtování nevyžaduje příliš rozsáhlou analýzu, nicméně metoda funguje lépe, pokud obec dokáže odhadnout dopad snížení výdajů na výstupy nebo výsledky díky např. nákladovému účetnictví nebo systému měření výkonnosti. Metoda však neomezuje uniformní přístup k jednotlivým rozpočtovým kapitolám.

Posílení centralizace přípravy návrhu rozpočtu je nástrojem pro hledání úspor a tím snížení výdajů. Instrukce rozeslané správcům dílčích rozpočtů před zahájením samotné přípravy návrhu potom obsahují limity vycházející z odhadu budoucích příjmů (dostupných zdrojů), které musí požadavky správců dílčích rozpočtů respektovat. Tyto limity mohou být stanoveny ad hoc nebo mohou vyplývat ze zpracovaných střednědobých dokumentů, především povinně sestavovaného rozpočtového výhledu (zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v § 4 (3) stanoví, že při zpracování ročního rozpočtu se vychází z rozpočtového výhledu). Podstatné je, aby stanovené limity byly závazné, tj. aby na nich panovala politická shoda.

V Městské části Praha 10, která v minulosti významně spoléhala na příjmy z prodeje bytového fondu, a to i při krytí běžných výdajů, od začátku tohoto volebního období usilujeme o hledání úspor, snížení provozních výdajů a celkové ozdravení hospodaření městské části.

Limity neinvestičních výdajů jednotlivých kapitol jsme poprvé stanovili při přípravě rozpočtu nárok 2019 a to až po volbách v prosinci 2018. Limity byly stanoveny na úrovni schváleného rozpočtu 2018 s výjimkou kapitol školství a sociální věci, kde limit stanoven nebyl. Limity pro rok 2020 byly nastaveny již v červnu 2019, tedy před zahájením přípravy návrhu rozpočtových kapitol a reflektovaly politické priority, kdy pro některé kapitoly byl limit stanoven na úrovni schváleného rozpočtu 2019 a pro některé byl ponížen. Podobně se postupovalo i při přípravě rozpočtu 2021.

Při přípravě rozpočtu 2022 jsme limity rozšířili i na provozní výdaje vedlejší hospodářské činnosti, která v Praze na základě platného Statutu Hlavního města Prahy není součástí rozpočtu a zahrnuje především výdaje (náklady) na opravy a udržování a na správu nemovitého majetku. Až na drobné výjimky jsme při stanovení limitů vycházeli z historické struktury výdajů a podstatné změny byly převážně důsledkem metodických změn a externích faktorů (zvýšení platových tarifů a zřízení nové agendy – zón placeného stání).

Cílované rozpočtování, tedy nižší limit výdajů kapitol a soutěž mezi kapitolami o další zdroje, se nepodařilo vyzkoušet ani v nějaké minimální variantě. Systém, byť to tak z provedené rešerše zahraničních zkušeností nevypadá, přináší potenciálně radikální změny a ohromnou nejistotu pro správce kapitol a gesční radní. Různorodost činností a tím i charakter výdajů komplikuje, až znemožňuje, aby mezi sebou kapitoly skutečně soutěžily.

Centralizace rozpočtového procesu, resp. zařazení prvků „top-down“ rozpočtování ve formě limitu neinvestičních výdajů však splnila svůj cíl: Zatímco průměrný roční růst schválených neinvestičních výdajů v letech 2014–2018 činil 2,9 %, v letech 2018–2020 došlo k poklesu 0,8 % ročně. Skutečné výdaje pak v průměru v uvedených obdobích rostly o 3 % a 0,6 % ročně.

Otevřenost rozpočtového procesu

Skutečnost, že při rozhodování o veřejném rozpočtu někdo rozhoduje o penězích ostatních, s sebou nese riziko, že z výdajů bude mít užitek jen úzká skupina, i když se na jejich financování podílejí všichni (tzv. common pool problem). Vhodně nastavená pravidla mohou tyto problémy omezit.

Otevřenost rozpočtového procesu omezuje příležitosti pro tajné úmluvy a vzájemnou podporu návrhů (log rolling). Současně zajišťuje, že v průběhu rozpočtového procesu jsou vzneseny všechny požadavky na rozpočtové zdroje, které jsou následně vzájemně porovnány. Pokud není rozpočtový proces jednotný, resp. pokud se o části rozpočtu rozhoduje jinak nebo jindy, dochází k porušení zásady jednotnosti a úplnosti.

Jednotnost rozpočtového procesu narušuje mimo jiné vyčlenění části hospodaření z rozpočtu např. vytvořením zvláštních fondů, založením obchodních společností nebo vysoký podíl výdajů, které jsou v dané chvíli povinné a v rámci přípravy rozpočtu je nelze ovlivnit. U obcí se jedná především o výdaje na platy, o neinvestiční příspěvky zřízeným organizacím a nákup služeb vyplývající z uzavřených dlouhodobých smluv. V Praze je to pak již výše popsaná oblast vedlejší hospodářské činnosti, která není součástí rozpočtu.

K dalšímu narušení jednotnosti rozpočtového procesu dochází, pokud nejsou jasně stanovena pravidla definující pravomoci jednotlivých účastníků a termíny jednotlivých kroků. Pokud je rozpočtový proces otevřený, mají všichni, tj. koalice, opozice, veřejnost nebo zájmové skupiny, stejnou šanci vznést rozpočtový požadavek. Všechny požadavky jsou pak najednou zhodnoceny a je o nich rozhodnuto. Zájmové skupiny je zde zcela neutrální označení skupiny lidí s určitým zájmem. Na úrovni obcí jsou to např. dobrovolní hasiči, myslivci, sportovci a další spolky.

Díky jasným pravidlům všichni vědí, kdy, co a jak mají udělat. A současně je známo, jak se bude o návrzích rozhodovat. V případě uzavřeného rozpočtového procesu neexistuje žádná oficiální cesta vznést požadavek a každý využívá k jeho vznesení příležitost, která se mu naskytne. O jednotlivých požadavcích se pak rozhoduje různým způsobem. Např. všechny spolky se účastní jednotného grantového řízení, jen klub, kde hraje syn pana starosty, má v rozpočtu pevnou položku.

Veřejné projednávání rozpočtu v zastupitelstvu dané zákonem je sice výbornou příležitostí pro veřejné prezentování různých pozměňovacích návrhů, v praxi však mají omezenou šanci na to být zařazeny. Zároveň panují oprávněné obavy, že při úpravách návrhu na poslední chvíli vzniknou chyby, které pak bude nutné složitě opravovat. Příkladem otevřeného přístupu je projednání návrhu rozpočtu v komisích rady nebo výborech zastupitelstva ještě před zveřejněním definitivního návrhu.

Zatímco otevřený rozpočtový proces posiluje důvěru veřejnosti, uzavřený rozpočtový proces umožňuje lépe kontrolovat růst výdajů a hospodařit vyrovnaně. V případě otevřeného procesu je nutné, aby existovala jasná pravidla vypořádání předložených požadavků, tak aby byl výsledný návrh rozpočtu účetně vyrovnaný.

V Městské části Praha 10 jsme po vzoru zahraničních veřejných slyšení k rozpočtu nově nastavili jednání Finančního výboru, kde je projednáván návrh rozpočtu na další rok. Návrh rozpočtu je zveřejněn týden předem na webu městské části. Na jednání pak příslušní gesční radní prezentují rozpočty jednotlivých kapitol, přítomni jsou vedoucí všech odborů a ředitelé příspěvkových organizací s výjimkou škol a zváni všichni zastupitelé i široká veřejnost. V roce 2019 bylo jednání přenášeno on-line, v roce 2020 se z důvodu epidemie COVID-19 uskutečnilo celé jednání on-line, s možností připojení veřejnosti a pokládání dotazů v chatu. Příležitost seznámit se s návrhem rozpočtu a především pokládat dotazy jak politikům tak vedoucím úředníkům bohužel využilo minimum zastupitelů, kteří nejsou členy Finančního výboru, tak občanů.

Závěr

Proces přípravy a projednávání rozpočtu obce má několik základních kroků. Nastavení konkrétních postupů a pravidel však může významně ovlivnit výsledný návrh i jeho vnímání veřejností. V době stále probíhající epidemie COVID-19 a přetrvávající nejistoty o budoucím ekonomickém vývoji bude pro mnoho obcí důležité omezit či dokonce snížit své provozní výdaje. K tomu může účinně pomoci centralizace rozpočtového procesu např. včasným stanovením výdajových limitů. Ve volebním roce bude rovněž pro mnoho politiků důležité složit veřejnosti účty za své působení ve vedení obce a projednávání rozpočtu je jednou z vhodných příležitostí.

doc. Ing. Lucie Sedmihradská, Ph.D., katedra veřejných financí VŠE v Praze, členka rady MČ Praha 10

TOPlist
TOPlist