K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
ISSS 2020

Výtah z připomínek Nejvyššího správního soudu k paragrafovanému znění návrhu nového stavebního zákona

Datum: 11. 2. 2020, zdroj: Zelený kruh, rubrika: Legislativa

Již ve vztahu k věcnému záměru nyní předkládaného návrhu nového stavebního zákona jsme konstatovali problematičnost způsobu jeho přípravy. Předkladatel zjevně neprovedl kritickou analýzu návrhu ani nezajistil možnost jeho oponentury ze strany dalších dotčených skupin či jejich zástupců. Je těžko představitelné, že takto připravená právní úprava přinese posílení důvěryhodnosti státní stavební správy a výsledků její činnosti.

Navrhovaná úprava je ovšem problematická také svým obsahem. Je zcela zjevně zaměřena pouze na změny, které mají zásadním způsobem oslabit postavení veřejné správy jako ochránce a prosazovatele veřejných zájmů ve prospěch stavebníků. Stejně tak jsou oslabovány mechanismy ochrany práv osob dotčených na jejich právech jak v procesech územního plánování, tak v postupech podle stavebního řádu.

Jak Nejvyšší správní soud při podobných příležitostech opakovaně upozorňuje, programové usnadňování situace stavebníkům a jiným žadatelům (dosahované nezřídka právě na úkor dotčených veřejných zájmů a práv ostatních dotčených osob) se v konečném důsledku může projevit kontraproduktivně pro ně samotné. Pokud se totiž problémy stavebních a jiných záměrů v území nevyřeší v řádně vedených procesech před správními orgány, tím častěji jejich rozhodnutí a další opatření neobstojí v soudním přezkumu. Stavebníci se pak (často marně) domáhají práv nabytých v dobré víře.

Tento názor můžeme podložit judikaturou soudů ve správním soudnictví k celé řadě institutů, zavedených do právní úpravy územního plánování a stavebního řádu předchozími, často unáhlenými a nekoncepčními změnami.

Závěr

S ohledem na rozsah a povahu uvedených připomínek nedoporučujeme pokračování v přípravě předloženého návrhu v jeho stávající podobě. Má-li být návrh podkladem pro další přípravu nové právní úpravy stavebního práva, je nezbytné jeho přepracování ve smyslu uplatněných připomínek. S ohledem na krajně problematický proces jeho přípravy je žádoucí také poskytnutí odpovídajícího času a vytvoření reálných příležitostí k připomínkování upraveného návrhu ze strany odborné veřejnosti a dotčených skupin.

Konkrétní připomínky

Plné znění připomínek dostupné v e-klepu.

K § 2 Pravomoc

Integrace dotčených orgánů a jimi chráněných veřejných zájmů je jedním ze základních kamenů navrhované úpravy, jejichž účelem je zrychlit a procesně zjednodušit jak postupy územního plánování, tak zejména povolovací řízení. Touto úpravou, spolu s navazující změnou řady „složkových“ právních předpisů, jsou ovšem odstraňovány významné institucionální a procesní záruky řádného zohlednění jednotlivých dotčených veřejných zájmů. (…)

Kromě toho, neexistence písemných stanovisek z hlediska ochrany jednotlivých dotčených zájmů v průběhu řízení způsobí, že účastníci řízení (včetně stavebníka) se k nim nebudou moci vyjádřit jako k podkladům rozhodnutí (podle § 36 odst. 3 správního řádu). S argumentací ve vztahu k dotčeným zájmům se tak budou moci poprvé seznámit až v odůvodnění rozhodnutí stavebního úřadu (na jehož úplnost bude i ze strany správních soudů nutno klást velký důraz!) a vyjádřit se k ní budou moci poprvé až v odvolání. Tím ovšem dojde k podstatnému přesunu řešení skutkových i právních otázek do odvolacího řízení.

K § 3 odst. 3 Vážení zájmů

Navržená úprava nerespektuje test proporcionality, jak je vyjádřen v bohaté judikatuře Ústavního soudu. Nutno upravit.

K § 6 Veřejná infrastruktura

Ve spojení s úpravou účelů vyvlastnění (§ 91) dochází v odst. 3 a 4 k podstatnému rozšíření okruhu staveb a opatření, pro něž je možno vyvlastnit pozemky či stavby.

K části druhé, Státní stavební správa

Z hlediska působnosti Nejvyššího správního soudu nemáme zásadní připomínky k organizační části reformy stavebního práva.

K části čtvrté, Územní plánování – k právní povaze územně plánovací dokumentace

Zásadně nesouhlasíme s návrhem na změnu právní formy územně plánovací dokumentace z opatření obecné povahy na právní předpisy. Jsme si vědomi, že tento návrh vychází ze schváleného věcného záměru, konkrétní provedení v návrhu zákona však jen potvrzuje důvodnost našich předchozích obav a výhrad z nich plynoucích.

Je zřejmé, že (přinejmenším hlavním) důvodem této změny je zjednodušení procesu přípravy a schválení územně plánovací dokumentace a posílení právní jistoty, pokud jde o stabilitu takto přijaté regulace. Je toho ovšem dosaženo za cenu zásadního omezení práv osob dotčených takovou regulací, včetně vlastníků pozemků a obyvatel v řešeném území. Dochází nejen k oslabení možnosti těchto osob hájit svá (i ústavně garantovaná) práva v procesu přípravy a schvalování územně plánovací regulace, ale i k principiálnímu omezení práva těchto osob na účinnou soudní ochranu. V konečném důsledku bude výsledkem této snahy v řadě případů naopak stav právní nejistoty ohledně použitelného obsahu územně plánovací dokumentace.

K § 26 Působnost ve věcech územního plánování

Návrh je chaotický, pokud jde o vyjádření podílu jednotlivých orgánů na procesu přípravy územně plánovací dokumentace. Platí (podle odst. 6), že pořizovatelem jsou jednotlivé složky stavebního úřadu, nebo jsou „pouze“ koordinátorem pořizování (tamtéž) a dokumentaci zpracovávají orgány obcí a krajů (podle odst. 2 resp. 3)?

K § 32 Důvodová zpráva ÚPD

Bude-li trvat předkladatel na právní formě územně plánovací dokumentace coby právních předpisů, i v tom případě bude nutné, aby její odůvodnění (důvodová zpráva) obsahovala vypořádání podaných stanovisek, vyjádření a připomínek. V opačném případě bude jen stěží přezkoumatelná soudem, přinejmenším z hlediska proporcionality zásahu do práv dotčených osob. Nejvyšší správní soud nepochybuje, že právě v tom je předkladatelem spatřováno zjednodušení a zrychlení procesů územního plánování, ale není to možné. Právě proto, že územní plán prostě není jen politickým rozhodnutím, jakkoliv informovaným (viz k § 30). Zásadně nutno doplnit.

K § 51 Plánovací smlouvy

Jen obecně k právní povaze plánovacích smluv. Zákon na jedné straně výslovně zakotvuje soukromoprávní povahu těchto smluv, současně však pro ně stanovuje významnou veřejnoprávní regulaci popírající základní principy smluvní svobody. Nadto jim přisuzuje veřejnoprávní důsledky, včetně nepřípustnosti námitek v soudním řízení. To ovšem není možné.

K § 93 Vyjádření dotčených orgánů

Nesouhlasíme s navrženou změnou formy uplatnění (neintegrovaných) veřejných zájmů prostřednictvím dotčených orgánů ze závazného stanoviska na „vyjádření“. Forma závazného stanoviska pro vyjádření dotřeného orgánu ve správním řízení je předvídána správním řádem v § 149, včetně přesného stanovení procesního postupu pro nakládání se závazným stanoviskem, obranu proti němu, nápravu nezákonností závazného stanoviska apod. Přeměna závazných stanovisek v povolovacím řízení na „vyjádření“ znamená závažnou nejistotu jak pro účastníky řízení, tak i pro dotčené orgány, a dokonce i pro správní orgány vedoucí povolovací řízení ohledně toho, jak má být s takovým „vyjádřením“ zacházeno, zda a jak bude vyjádření zohledněno, otevírá se prostor pro libovůli správních orgánů. To bude mít za následek i nepředvídatelnost rozhodování správních soudů přezkoumávajících rozhodnutí stavebního úřadu v povolovacím řízení.

K § 100 odst. 2 Vyjádření a připomínky

Navržená úprava je v rozporu s úpravou obsaženou v čl. 7 odst. 5, resp. i čl. 11 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 (dále jen „směrnice EIA“) a rovněž s čl. 6 odst. 2, resp. čl. 9 odst. 2 a 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.), přinejmenším ve vztahu k záměrům podléhajícím posuzování vlivů na životní prostředí. Tyto předpisy vyžadují, aby osoby z řad dotčené veřejnosti měly možnost časné a efektivní účasti v povolovacích procesech.

K § 101 odst. 1 Posuzování návrhu

Návrh upouští od ochrany „soukromých práv“ účastníků řízení. Tento záměr jsme kritizovali již v připomínkách k věcnému záměru, na kterých nadále trváme.

K tomu opakujeme příslušnou část připomínek k věcnému záměru:

„Posuzování námitek účastníků pouze z hlediska veřejnoprávních předpisů, tj. v praxi podle obecných technických požadavků na využívání území a na stavby, tedy upuštění od ochrany soukromých práv dotčených vlastníků (včetně nevyžadování souhlasu vlastníka pozemku, na němž má být stavba provedena) představuje velkou koncepční změnu oproti stávající právní úpravě. Rozsah posuzování povolovaného záměru bude podstatně redukován. Dojde také ke změně tradičního vztahu mezi povolovacím řízením a jeho soudním přezkumem na jedné straně a ochranou vlastnických a sousedských práv poskytovanou v civilním soudnictví.

Je nutné si uvědomit, že civilní soudy neposkytují reálně plnou ochranu proti úředně povoleným činnostem (srov. nález Ústavního soudu z 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 451/11). Tyto otázky a to, zda nedojde při poskytování ochrany soukromých práv, do nichž povolované stavby a jejich následný provoz zasahuje, k ‚bílým místům‘, kde nebude moci být poskytnuta účinná ochrana ani tu ani onde, pohříchu věcný záměr nijak neanalyzuje. Proto doporučujeme ponechat současný rozsah posuzování povolovaných záměrů v jednotném povolovacím řízení.“ V opačném případě by bylo přinejmenším nutno provést odpovídající změnu občanského zákoníku ve smyslu citované judikatury.

K § 106 Automatické povolení

Odkazujeme na připomínku, kterou jsme nesouhlasili se zavedením institutu automatického povolení v připomínkovém řízení k věcnému záměru a na tomto nesouhlasu nadále trváme:

(…) Pokud by přesto bylo rozhodnuto o využití tohoto institutu automatického povolení, pak přinejmenším by mělo být vyloučeno jeho „generování“ v případě, že nebyli o zahájení řízení vyrozuměni účastníci a zejména v případě záměru, který podléhá posuzování vlivů na životní prostředí. (…) Tyto nedostatky nejsou v žádném případě zhojeny ani navrženým § 111, neboť na zahájení přezkumného řízení není právní nárok (srov. připomínky k § 111). (…)

Případně je možné též uvažovat o automatickém rozhodnutí po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí v podobě rozhodnutí o zamítnutí žádosti.

K § 111 Přezkumné řízení

Na zahájení přezkumného řízení neexistuje právní nárok (…). Zároveň přezkumné řízení slouží k nápravě pouze nezákonnosti, nikoli věcné nesprávnosti přezkoumávaného automatického rozhodnutí (§ 97 odst. 3 správního řádu), proto nemůže být ani dostatečným nástrojem pro nápravu porušení veřejných zájmů či jiných nesprávností automatického povolení. Rovněž tímto způsobem nemůže být dosaženo souladu s unijní úpravou obsaženou ve směrnici EIA a dalších výše citovaných směrnicích (srov. připomínky k § 106). Osoby z řad dotčené veřejnosti totiž nemohou dosáhnout nápravy případného porušení povinnosti zahájit přezkumné řízení.

K § 112 až 118 Řízení s posouzením vlivů na životní prostředí

Vzhledem k nesouladu s unijní úpravou (srov. připomínky k § 100 a 106 a níže k § 113 a 114) a k negativním zkušenostem se stávající úpravou v § 94a a násl., která v praxi nebyla vůbec využívána, navrhujeme úplné vypuštění této části z návrhu. Níže uvedené připomínky k § 113 a 114 uvádíme jen pro případ nevyhovění tomuto požadavku.

K části desáté, Soudní přezkum

Především, rozhodně nelze souhlasit s dalším drolením procesní úpravy řízení před správními soudy do řady právních předpisů, které zásadním způsobem narušuje její přehlednost a srozumitelnost i předvídatelnost postupu soudů. Tím spíše, že se jedná prakticky výlučně o právní úpravu obecných institutů, u níž neexistuje žádný racionální důvod pro odlišnost od obecné úpravy zakotvené v soudním řádu správním. (…) Současně ovšem vyjadřujeme kategorický nesouhlas s obsahem navrhované zvláštní úpravy soudního přezkumu ve věcech stavebních. Nejenom, že jde o neodůvodněné odchylky od obecné úpravy, jde také o změny, které jsou buď v zásadním rozporu s východisky, na nichž je postavena česká právní úprava správního soudnictví, nebo je jejich cílem nepřiměřeně omezit přístup k ochraně práv osob dotčených činností stavební správy.

TOPlist
TOPlist