K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Den malých obcí

Měření neměřitelného?

(Hodnocení kvality a efektivity sociální péče – 1. část)

Datum: 27. 1. 2020, zdroj: OF 5/2019, rubrika: Sociální problematika

„Kvalitní a efektivní veřejný sektor“ je cílem každé politické reprezentace vládnoucí v této zemi po roce 1989. Jde jen o politickou frázi nebo objektivně měřitelný cíl? Lze hodnotit kvalitu a efektivitu v tak specifických oblastech, jako jsou zdravotnictví, sociální péče, školství, kultura a podobně?

PhDr. Miloslav Macela

Tento článek se věnuje otázce „měřitelnosti“ kvality a efektivity tzv. „humanitních služeb“. Jako příklad přitom slouží sociální sféra, jejímž prostřednictvím je přerozdělována největší část veřejných zdrojů.

V posledních desetiletích bylo na vládní úrovni přijato několik strategií usilujících o zavedení metod řízení kvality do oblasti veřejné správy. Analýzy předcházející těmto rozhodnutím shodně konstatovaly, že „chybí řízení orientované na výkonnost“[1], resp., že „chybí standardizovaný systém řízení kvality zaměřený na zákazníka“.[2] Podle zprávy Ministerstva vnitra z roku 2016 je „používání metod řízení kvality ve veřejné správě značně roztříštěné a současný stav neumožňuje celkové sledování a vyhodnocování dosahovaných výsledků.“ Východiskem z tohoto stavu má být standardizace postupů, na něž bude navázáno financování „výkonu“.

Veřejné služby přitom nejsou zajišťovány jen veřejnoprávními orgány a institucemi. Zejména v sociální sféře působí celá řada nestátních subjektů, podporovaných dotacemi ze státního i územních rozpočtů či evropských fondů. V rozhodovacích procesech, kde je zpravidla nutno upřednostňovat jeden subjekt či skupinu subjektů před jinými (zdrojů není nikdy dostatek), vyvstává otázka kvality a efektivity do popředí ještě naléhavěji. Jak co nejspravedlivěji rozdělit finanční prostředky? Je za peníze daňových poplatníků odváděn odpovídající výsledek? A jaký výsledek je vlastně očekáván?

Inspirace podnikovou sférou

Z citovaných vládních dokumentů zabývajících se otázkou kvality a efektivity je zřejmé přesvědčení, že veřejný sektor může být zdokonalen přebíráním postupů a metod, které se osvědčily v podnikatelské sféře. V souvislosti s těmito trendy je nutno zmínit přístup označovaný jako New Public Management, který se začal prosazovat ve veřejné správě v západních zemích v 80. až 90. letech 20. století.

New Public Management vychází z myšlenky „štíhlého státu“, přičemž činnost veřejné správy má být mimo jiné řízena definováním výkonů, kterých má být dosaženo. Pro předem definovaný výkon, resp. službu, je k dispozici pevně stanovená finanční částka. Informace o kvalitě činnosti má poskytnout srovnání „služby“ s jinou odpovídající jednotkou či soukromým podnikáním (benchmarking). Tento koncept se v České republice projevuje ve snaze standardizovat procesy ve veřejné správě a na základě nastaveného standardu určovat výši platby příslušnému pracovišti (například výši příspěvku na výkon státní správy).

Výkony veřejné správy však mají velmi rozdílný charakter. U rutinních agend (například vydávání osobních dokladů) lze jistě čas potřebný pro řízení změřit a odpovídajícím způsobem ohodnotit. Poněkud komplikovanější je měřitelnost „košatějších“ správních agend (například stavebního řízení). I zde však lze definovat jednotlivý či celkový výsledek (vydané stavební povolení, dodržení územního plánu atd.).

Různé perspektivy hodnocení výsledku

V sociální sféře se však „výkon“ určuje obtížněji. Jde totiž o to, z jaké perspektivy je výsledek příslušné činnosti či služby nahlížen. V České republice dnes jednoznačně převažuje perspektiva zadavatele, tj. veřejné správy. V rámci dotačních řízení je vytyčen určitý „globální“ cíl, který se ve větší či menší míře promítá do rozhodovacích procesů. Posuzuje se, zda je příslušná služba či aktivita přínosná pro realizaci stanovené sociální politiky.

Existuje však i perspektiva klienta (té se budeme ještě podrobněji věnovat) a také poskytovatele služby. Německá psycholožka Marianne Meinhold[3] rozlišila čtyři skupiny výsledků v sociální sféře:

  • Výsledky, které přímo vyplývají z existence sociální služby. Výsledek se týká důkazu, že existuje potřeba dané služby. Jde například o počet uživatelů služby, zájemců o službu atd.
  • Výsledky, které vznikají ze spolupráce mezi sociálním pracovníkem a klientem. Výsledkem je dosažení stanovených cílů.
  • Výsledky, které jsou určující pro zadavatele a další instituce (výsledky pro jiné instituce). Tím, že sociální služby vykonávají úkoly, které jim ukládá legislativa nebo požaduje zadavatel služby, napomáhají i ostatním institucím plnit veřejnou službu.
  • Dlouhodobé výsledky, na kterých se sociální služba průběžně podílí (tzv. částečné výsledky). Jedná se například o dlouhodobé sociálně politické cíle, které sociální služba svou činností průběžně naplňuje.

Rizika „výkonového“ přístupu

Orientace na výkonové modely přináší určitá rizika pro sociální sféru. Již bylo uvedeno, že poskytovateli služeb jsou velmi často nestátní subjekty, které zpravidla vznikly v reakci na určité mezery v systému pomoci sociálně potřebným. Jejich cílem není jen přímá pomoc, ale také různé „advokační“ aktivity (snahy o změnu systému, ovlivňování veřejného mínění a postojů, zastupování jednotlivců atd.). V tomto směru budí „výkonový“ přístup určité obavy kvůli dopadu na samotnou povahu neziskové sféry.

Jeho pozitivní přínos spočívá v omezování monopolu státu na poskytování veřejných služeb. Na stranu druhou dochází ke „komercionalizaci“ neziskového sektoru. Poskytovatelé služeb se profesionalizují. Odpovědnost za zaměstnance a udržitelnost „organizace“ vede k tomu, že se tyto organizace orientují na aktivity, jejichž zaměření určuje donátor, tj. veřejná správa. Velkou dynamiku tohoto procesu pak v podmínkách České republiky přineslo „čerpání“ prostředků z fondů Evropské unie. Neziskové organizace tak mají „méně času a energie na veřejné potřeby, jako je obhajoba práv a zájmů různých skupin“.[4] To vše v prostředí, kdy je většina finančních zdrojů nenároková, podléhá poměrně nestabilním rozhodovacím procesům (se změnou politické reprezentace může dojít k radikální změně priorit a dotačních strategií).

Standardy kvality v sociální sféře

Sociální sféra prochází již více než dvacet let „standardizací“. Standardy kvality byly zaváděny nejprve v oblasti sociálních služeb v souvislosti s přípravou zákona upravujících jejich poskytování. Pojetí standardů prošlo určitým vývojem. Zpočátku Ministerstvo práce a sociálních věcí pracovalo na „kvantitativních“ standardech sociálních služeb, které však byly dalším vývojem upozaděny. V roce 2000 byly zahájeny práce na tzv. registračních standardech jednotných pro všechny druhy služeb. Ty se staly se východiskem pro následně přijatou právní úpravu. V roce 2006 byl přijat zákon o sociálních službách a standardy byly ukotveny jako hlavní metoda řízení kvality.

Registrační standardy vychází z předpokladu, že pokud jsou splněny všechny procesní, technické, personální a další požadavky, je služba považována za „kvalitní“. Zatímco v podnikové sféře koriguje tyto předpoklady trh (tzn. perspektiva zákazníka), v prostředí sociální péče tento korektiv neexistuje, resp. je velmi oslaben fakticky neexistující konkurencí.

Je nutno uznat, že standardy kvality nepochybně přispěly ke zvýšení celkové úrovně poskytovaných sociálních služeb. V průběhu let se však začaly projevovat různé limity tohoto konceptu. Ukázalo se, že naplnění pravidla za „každou cenu“ může kvalitu služby ovlivnit i negativně. Velkým rizikem se pak stal formalismus vyplývající z důrazu na písemné dokumenty (popis naplňování standardu) a kontroly (inspekce), zda poskytovatel postupuje přesně podle písemných pravidel. K těmto formálním postupům přispívají i znění příslušných kritérií standardů, která jsou často formulována způsobem: „…poskytovatel má písemně zpracován určitý dokument, metodiku, pracovní postup atd., a podle něj postupuje“. Podle této logiky se pak systém kontroly zaměřuje na dodržování uvedeného pravidla, a nikoliv na skutečnou kvalitu služby. Neexistuje přímá souvislost tímto hodnocení a rozhodovacími procesy v oblasti financování. Standardy představují pouze jakousi „vstupenku“ do systému. Koncept standardů je tak nutno doplňovat či rozvíjet vyspělejšími metodami řízení kvality.

Kvalita vs. efektivita

Předchozí řádky se věnovaly otázce kvality. Hodnocení efektivity znamená další „vrstvu“ této problematiky. V sociální oblasti není tato otázka natolik vyhrocená jako je tomu například ve zdravotnictví, nicméně dilemata jsou stejná:

  • Jaké náklady jsme schopni a ochotni vynaložit na to, aby se určité části obyvatelstva zvýšila kvalita života?
  • Jaké náklady lze považovat za přiměřené s ohledem na „výsledky“ na straně „klienta“.[5]
  • A specificky pro sociální oblast: je nutné vynakládat prostředky v případech, kdy člověk (v tomto případě označení „klient“ není na místě) o pomoc nestojí či ji tzv. „zneužívá“?

Každá činnost reprezentuje určité nároky na lidské a další zdroje. Tyto nároky lze vyjádřit i finančně (kolik hodin práce za jakou cenu bylo vynaloženo, náklady na další podpůrné prvky jako např. sociální dávky, pořízení bytu, vybavení atd.). Procesy sledování efektivity vyvolávají rizika vysokých administrativních nákladů (vytváření složitých systémů hodnocení dopadů, čerpání jednotlivých položek), resp. vytváření administrativní zátěže na straně pracovníků vykonávajících přímou sociální práci. Na otázku, zda je sociální práce v konkrétním případě efektivní či ne, by přitom bylo možno exaktně odpovědět v případě existence dostatečného množství srovnávacích dat, resp. longitudinálních studií vývoje konkrétních lidí (zda například došlo k jejich sociálnímu začlenění, zda jejich životním stylem nedochází k neodůvodněné zátěži sociálního systému atd.) Takové studie jsou obtížně realizovatelné (pomineme-li množství proměnných, které by musely zohlednit). Pracuje se tedy spíše s předpoklady než s reálnými ekonomickými daty, prostřednictvím kvalifikovaných odhadů „kolik bude společnost nucena vynakládat, když…“ (bude jedinec nezaměstnaný, bude se dopouštět protiprávního jednání, bude čerpat sociální dávky atd.). V sociální práci navíc existuje řada zdánlivě neproduktivních etap zaměřených na vytváření vztahů mezi příslušným pracovníkem a klientem, získávání důvěry, práci s motivací atd.

Pokračování článku se bude zabývat otázkou řízení kvality a „efektivity“ prostřednictvím „výsledků“ na straně klienta. Budou představeny určité postupy a metody, které mohou přispět k větší objektivizaci hodnocení dopadů a nakládání s veřejnými zdroji v sociální sféře.

Poznámky

  1. Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby – Strategie realizace Smart Administration v období 2007–2015. Usnesení vlády č. 757 ze dne 11. července 2007.
  2. Analýza využívání metod kvality ve veřejné správě. Ministerstvo vnitra, 2016.
  3. Citováno podle HOLASOVÁ, MALÍK, Věra. Kvalita v sociální práci a sociálních službách. Praha: Grada. 2014 s. 77.
  4. EIKENBERRY, Angela-KLUVER, Jodie Drapal (2004). The Marketization of Nonprofit Sector: Civil Society at Risk? Public Administration Review, 64(2), 132–140.
  5. Pojem „klient“ je v sociální oblasti běžně užíván. Jde však o další důkaz inspirace podnikatelskou sférou.

PhDr. Miloslav Macela

Seriál Hodnocení kvality a efektivity sociální péče

  1. Měření neměřitelného?, 27. 1. 2020 (právě čtete)
  2. Měření neměřitelného? (dokončení), 8. 4. 2020
TOPlist
TOPlist