K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Summit Koncepce BIM 2019

Státní příspěvek na výkon pěstounské péče

Datum: 23. 5. 2019, zdroj: OF 2/2019, rubrika: Sociální problematika

Státní příspěvek určený na financování služeb v oblasti náhradní rodinné péče byl zaveden na počátku roku 2013. V poslední době se objevují návrhy na změnu pravidel jeho čerpání a rovněž požadavky na navýšení. Jakým vývojem prošel tento finanční transfer a k jakým účelům je využíván?

PhDr. Miloslav Macela

Jedním z hlavních opatření novely zákona o sociálně-právní ochraně dětí účinné od 1. ledna 2013 bylo zavedení nároku vymezeného okruhu náhradních rodin (pěstounů, poručníků atd.) na podpůrné služby. Autoři zákona se chtěli vyvarovat časté chyby české legislativy, kdy jsou nové povinnosti ukládány bez dostatečného finančního zajištění. Z tohoto důvodu vznikl „státní příspěvek na výkon pěstounské péče“ jako účelový dotační titul ze státního rozpočtu a jeho administrací je pověřen Úřad práce ČR.

Služby „doprovázení pěstounských rodin“

Segment služeb tzv. „doprovázení“ pěstounských rodin se díky tomu rychle rozvíjel. V době „před novelou“ se na odborné služby pro náhradní rodiny specializovalo pouze několik nestátních organizací (tzv. „pověřených osob“). Do vznikajícího systému proto bylo nutno zapojit orgány sociálně-právní ochrany (obecní a krajské úřady), které v omezené míře zajišťovaly poradenství náhradní rodičům již před rokem 2013. Záměr, aby každý pěstoun měl přístup ke službám a zároveň volnost ve výběru jejich poskytovatelů, vyústil v poměrně složitý mechanismus smluvního vztahu „dohody o výkonu pěstounské péče“. Pokud tato dohoda není pěstounem ve stanovené lhůtě uzavřena, je nahrazována správním rozhodnutím obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Reprezentuje velmi specifický typ kontraktu, který se řídí pravidly pro veřejnoprávní smlouvy upravené správním řádem.

Postupem času se do nabídky služeb náhradním rodinám zapojila více než stovka „pověřených osob“. Často šlo o rozšíření portfolia činností stávajících poskytovatelů sociálních služeb. Ke konci roku 2018 zajišťovaly nestátní subjekty již 68 % „výkonů“ v této oblasti, zbývajících 32 % připadalo na orgány sociálně-právní ochrany. Z toho je zřejmé, že úřady své aktivity v oblasti „doprovázení“ pěstounských rodin omezují a pěstouni se se větší míře obrací na neziskové organizace. Jde o přirozený vývoj.

Role obecních a krajských úřadů při poskytování služeb doprovázení pěstounských rodin byla od počátku vnímána jako přechodná. Na úřadech totiž dochází k určité kolizi s jejich dohledovou funkcí. Úřady jsou povinny kontrolovat, jak se dítě v náhradní rodinné péči vyvíjí, při „doprovázení“ se však zároveň ocitají v roli smluvního (tedy minimálně rovnocenného) partnera pěstouna.

Objem státního příspěvku a pravidla jeho čerpání

Celkový objem státního příspěvku závisí na počtu uzavřených dohod o výkonu pěstounské péče (resp. na počtu pěstounů a osobně pečujících poručníků v České republice). V „náběhovém“ roce 2013 činil 290 712 tis. Kč (s doplatky poskytnutými v roce 2014 to bylo 341,5 mil. Kč), poté se ustálil na částce pohybující se kolem 500 mil. Kč ročně (viz tab. 1).

Tab. 1. Celkový objem státního příspěvku na výkon pěstounské péče (v tis. Kč)
Rok 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Státní příspěvek 290 712 452 144 481 412 521 472 533 836 567 244

Zdroj: Zprávy o činnosti Úřadu práce ČR, MPSV

Příjemci jsou subjekty, které uzavřely s pěstounem dohodu o výkonu pěstounské péče nebo vydaly správního rozhodnutí nahrazující dohodu. Výše příspěvku činí v současné době 48 000 Kč ročně (resp. 4000 Kč za každý započatý měsíc existence smluvního vztahu) a je jednotná bez ohledu na počet dětí vyrůstajících v pěstounské rodině nebo jejich specifické potřeby. Tyto faktory zohledňuje doprovázející organizace při hospodaření s celkovou sumou poskytnutých státních příspěvků. Nelze tedy dovozovat, že každá pěstounská rodina má nárok na poskytnutí služeb v hodnotě 48 000 Kč ročně. Potřeby některých rodin (např. s větším počtem dětí, pečující o děti se zdravotním znevýhodněním atd.) mohou významně přesahovat výši příspěvku připadajícího na jednu dohodu. Stejně tak lze předpokládat, že mnozí z pěstounů naopak uplatňují nároky v menším rozsahu.

Státní příspěvek je vyplácen zálohově předem. Určující je celkový počet dohod o výkonu pěstounské péče uzavřený příjemcem k 31. prosinci předcházejícího roku (lhůta pro výplatu příspěvku je stanovena do 15. února). Vyúčtování poskytnutého příspěvku spočívá v současné době v zásadě v tom, že příjemce odečte dohody, které během roku zanikly (výpovědí pěstouna, zletilostí dítěte v pěstounské péči atd.) a přičte dohody nově uzavřené (resp. vypočítá počet měsíců, v nichž příslušné dohody trvaly). Určitým specifikem je přitom skutečnost, že pokud dohoda uzavřená na počátku roku trvala nejméně dalších 6 měsíců, vyplacený příspěvek se nevrací. Pěstoun totiž může v průběhu roku smluvního partnera poměrně flexibilně měnit (výpovědní důvody nejsou stanoveny, výpovědní doba činí 30 dnů). Nejsou výjimkou situace, kdy u předchozí „doprovázející“ organizace vyčerpal všechny nároky, které mu ze zákona náleží. Z důvodu zajištění větší finanční stability poskytovatelů proto existuje uvedená výjimka z povinnosti vracet zálohově vyplacené prostředky.

Účel státního příspěvku

Služby na podporu výkonu pěstounské péče reagují na specifické povinnosti, které pěstouni ve vztahu ke svěřeným dětem mají. S určitým zjednodušením lze uvést, že jde o:

  1. Nárok na odpočinek při (v podstatě nepřetržitém) výkonu náhradní rodinné péče. Ten je realizován zajištěním péče o svěřené dítě v zákonem vymezených situacích (nemoc pěstouna, narození vlastního dítěte, úmrtí v rodině, vyřizování nezbytných úředních záležitostí, účast na povinném vzdělávání atd.) a rovněž formou „dovolené“ v délce 14 dnů v kalendářním roce.
  2. Nárok na odbornou pomoc (poradenství, terapeutické či psychologické služby atd.).
  3. Nárok na zajištění bezplatného vzdělávání (tento nárok je spojen s povinností pěstounů účastnit se dalšího vzdělávání v rozsahu 24 hodin během každých 12 kalendářních měsíců).
  4. Nárok na pomoc při udržování vztahů dítěte s jeho vlastní rodinou (jde o specifickou povinnost pěstouna, vyplývající z odlišného charakteru pěstounské péče a osvojení).

Státní příspěvek je neinvestiční dotací, která je určena především na osobní náklady zaměstnanců, provozní a věcné výdaje a rovněž náklady na služby zajišťované jinými subjekty. Pravidla hospodaření jsou nad rámec příslušných ustanovení zákona upřesněna tzv. normativní instrukcí (č. 14/2014, účinná od 1. října 2014). Ačkoliv jde o interní dokument určený primárně kontrolorům Úřadu práce, je běžně k dispozici i příjemců. Přesto existuje několik modelových situací nejednotného využívání příspěvku. Na ně reaguje návrh nové normativní instrukce, která má vstoupit v účinnost během letošního roku.

Některé otázky spojené s využíváním státního příspěvku

Díky oprávnění pěstouna zvolit si dle vlastního výběru doprovázející subjekt, poskytovatelé služeb pro pěstounské rodiny se pohybují v určitém „konkurenčním“ prostředí. To vyvolává snahy nabízet pěstounům „nadstandardní“ přístupy, které se mohou dotýkat i oblasti nakládání se státním příspěvkem.

Nejednotnost panuje například v otázce finanční spoluúčasti pěstouna na hrazení poskytovaných služeb. Státní příspěvek by neměl pokrývat náklady, které jsou hrazeny jiným veřejným zdrojem. Jednou z dávek pěstounské péče je příspěvek na úhradu potřeb dítěte. Jde o náhradu výživného (to platí vlastní rodiče dítěte přímo státu) a má pokrýt výdaje na základní životní potřeby dítěte. Pomoc při péči o svěřené dítě je velmi často realizována formou pobytu dítěte na táboře, lyžařském výcviku či jiné volnočasové aktivitě. Jde zcela jistě o vhodnou formu „odlehčení“, která je v souladu se zájmem dítěte. Problém spočívá v tom, že některé organizace správně vyžadují, aby se pěstoun na těchto akcích finančně podílel (na úhradě stravy dítěte, vstupného na akce atd.), zatímco jiné hradí vše z prostředků státního příspěvku formou tzv. „balíčků“. Pozice „vstřícnějších“ organizací je pak na „trhu“ výhodnější, třebaže se jim následně nemusí dostávat prostředků na poskytování odborné pomoci. Návrh nové normativní instrukce tuto záležitost řeší povinnou spoluúčastí pěstouna.

Další oblastí nejednotných přístupů je míra intenzity sociální práce či benevolence při kontrole naplňování některých povinností pěstouna (zejména dalšího vzdělávání). Někteří pěstouni zájem o odbornou podporu nemají a preferují určitý „klid“, a to i v případech, kdy je tato odborná podpora na místě. V této souvislosti je nutno zmínit, že více než polovina dětí je v České republice svěřována do náhradní rodinné péče příbuzných, zejména prarodičů. Praxe ukazuje se, že mnohé příbuzenské rodiny potřebují velkou míru psychologické (například při řešení narušených vztahů uvnitř rodiny) i fyzické pomoci (příbuzenství pěstouni jsou v průměru o deset let starší než náhradní rodiče bez příbuzenského vztahu k dítěti). Na stranu druhou je právě u těchto rodin větší tendence se odborné pomoci „uzavírat“. Inspekce Úřadu práce založená na kontrole dodržování standardů kvality prozatím nedokáže odlišit kvalitní doprovázející organizace od nekvalitních. Vzniká tak nerovné postavení poskytovatelů služeb, přičemž do nevýhodného postavení (i ekonomického) se dostávají ti, kteří své služby poskytují v odpovídající kvalitě.

Je řešením položkové vyúčtování státního příspěvku?

Plán legislativních prací vlády na rok 2019 se počítá s novelou zákona o sociálně-právní ochraně dětí. Jedním z navrhovaných opatření je zavedení položkového vyúčtování státního příspěvku na výkon pěstounské péče. Tento krok však výše uvedené problémy nevyřeší, navíc bude znamenat značnou administrativní zátěž jak na straně příjemců, tak poskytovatele dotace. Jak vyplývá ze stručného popisu v úvodu tohoto článku, státní příspěvek na výkon pěstounské péče se v současné době vyznačuje poměrně jednoduchou administrací. Průběžné a následné kontroly dokáží většinu „úkroků stranou“ eliminovat. Problém spočívá v hodnocení „kvality práce“. Tu však nelze vysledovat ani z podrobného ekonomického rozboru. Více než položkové vyúčtování je tak na místě jiný způsob řízení kvality (tomuto tématu se budeme věnovat v některém z dalších čísel časopisu Obec a finance).

Kromě většího dohledu nad způsobem využívání státního příspěvku je dalším argumentem pro zavedení položkového vyúčtování hypotéza, že poskytovatelé přidělený příspěvek nečerpají a neví, jak mají se zbylými prostředky nakládat. V prvních letech existence tohoto dotačního titulu skutečně docházelo zejména na straně obecních úřadů k velkým zůstatkům. Vedle nízké intenzity sociální práce s pěstouny byla příčinou také skutečnost, že některé náklady úřadů jsou hrazeny z jiných zdrojů (často byly státním příspěvkem kryty pouze osobní náklady).

Již dnes existují dvě možnosti, jak s nevyužitými prostředky nakládat. První z nich je vratka Úřadu práce ČR. Další možností je převést nevyčerpanou část státního příspěvku do rozpočtu na další rok (u obcí a krajů to znamená evidovat příslušnou částku v rámci výsledku hospodaření odděleně a zapojit ji do rozpočtu města na následující období) a použít ji opět na služby spojené s naplňováním uzavřených dohod o výkonu pěstounské péče. Po určitou dobu existoval výklad, že lze nevyčerpanou částku převést i na jiné aktivity v oblasti náhradní rodinné péče, ten se však pohyboval na „hraně“ platné právní úpravy a byl proto opuštěn.

V posledních letech se objem „vratek“ výrazně snižuje. Zatímco v roce 2016 činily celkem 44,2 mil. Kč (z toho 35 mil. bylo vráceno úřady), v roce 2018 to bylo již jen 11,1 mil. Kč, přičemž úřady se na těchto vratkách podílely pouze 2,7 mil. Kč. V nakládání se státním příspěvkem lze vysledovat také regionální rozdíly, když ve dvou krajích, Královéhradeckém a Ústeckém, nebyly Úřadu práce ČR ve sledovaném období vráceny žádné nedočerpané prostředky (viz tab. 2). Příčiny těchto rozdílů by vyžadovaly hlubší analýzu, která překračuje rozsah tohoto článku.

Tab. 2. Vratky státního příspěvku na výkon pěstounské péče v letech 2016 až 2018 (v tis. Kč) ze strany pověřených osob (PO) a orgánů sociálně právní ochrany dětí (SPOD)
Kraj 2016 2017 2018 2016–2018
OSPOD PO OSPOD PO OSPOD PO OSPOD PO
Hl. město Praha 1 912,7 32,0 0,0 100,0 270,7 456,0 2 183,4 588,0
Jihomoravský 4 946,5 0,0 0,0 84,0 0,0 88,0 4 947,5 172,0
Jihočeský 2 459,6 4,0 2 955,0 4,0 278,0 72,0 5 693,2 80,0
Karlovarský 3 822,1 24,0 13,6 0,0 95,9 0,0 3 931,6 24,0
Kraj Vysočina 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 44,0 0,0 44,0
Královéhradecký 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Liberecký 2 889,9 0,0 0,0 0,0 0,0 3 502,0 2 889,9 3 502,0
Moravskoslezský 8 347,6 4 612,0 771,6 716,0 0,0 168,0 9 119,2 5 496,0
Olomoucký 7 284,0 −1 800,0 5 236,8 2 022,6 2 091,1 0,0 14 611,9 22,6
Pardubický 0,0 6 258,8 0,0 2 036,7 0,0 2 698,3 0,0 10 993,8
Plzeňský 0,0 40,0 0,0 0,0 0,0 28,0 0,0 68,0
Středočeský 0,0 0,0 0,0 8 368,0 0,0 1 216,8 0,0 9 584,5
Ústecký 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Zlínský 3 341,0 0,0 1 036,0 96,0 46,1 64,0 4 423,7 160,0
ČR celkem 32 004,3 9 170,8 10 013,6 13 427,3 2 782,4 8 337,1 47 799,3 30 935,3

Je dostačující současná výše státního příspěvku?

Výše příspěvku stanovená na již zmíněných 48 000 Kč byla určitým kompromisem. Původní propočty Ministerstva práce a sociálních věcí počítaly s částkou 60 000 Kč ročně. Zákon však vznikal v době doznívající finanční krize a každá norma s rozpočtovým dopadem vyvolávala zásadní námitky rezortu financí. V posledním roce se ozývá stále hlasitější volání po zvýšení příspěvku, především z řad nestátních organizací, které zajišťují většinu těchto služeb. Důvodem je situace na trhu práce a zvyšování platů, které dorazilo i do sociální sféry.

Navyšování prostředků pro sociální služby (což je jistě chvályhodný trend) vytváří velký tlak na odměňování zaměstnanců „doprovázejících“ organizací, odkud sociální pracovníci odchází na lépe placená místa v příbuzných oborech. Důsledkem může být snižování kvality sociální práce a odborné pomoci pěstounským rodinám. Aby byl poskytovatel schopen financovat provoz služby a zároveň udržet lépe placené zaměstnance, nezbyde mu nic jiného než přidělit příslušnému sociálnímu pracovníkovi větší počet rodin. Propočet je jednoduchý. Podle jednoho z mála provedených výzkumů připadá u pověřených osob na osobní náklady cca 51 % celkových výdajů, tj. v přepočtu na státní příspěvek připadající na jednu dohodu o výkonu pěstounské péče 24 480 Kč ročně. Podle Informačního systému o průměrném výdělku činil plat sociálního pracovníka (specialisty péče o děti a mládež) v 1. pololetí roku 30 878 Kč měsíčně. Spolu s pojistným tak minimální roční náklady (bez dalších benefitů) činí 503 393 Kč. Minimální počet dohod o výkonu pěstounské péče připadající na jednoho sociálního pracovníka tak činí 20,5. Pro srovnání, polský „koordinátor náhradní rodinné péče“ (což je srovnatelná pozice se sociálním pracovníkem doprovázejícím pěstounské rodiny) může současně pracovat s maximálně 15 rodinami. To by ovšem v podmínkách České republiky znamenalo o cca 25 % vyšší státní příspěvek (shodou okolností jde o původně uvažovaných 60 tis. Kč na dohodu ročně).

V případě, že v nejbližší době nedojde ke zvýšení státního příspěvku na výkon pěstounské péče, hrozí oblasti služeb pro náhradní rodiny personální krize a omezování služeb. To postihne zejména nestátní organizace, které nedisponují jiným zdroji financování. Těžiště systému se tak přesune zpět k orgánům veřejné správy, což ve svém důsledku znamená, že stát bude nucen tyto služby tak jako tak uhradit. Optimálním řešením je proto změna zákona o sociálně-právní ochraně dětí spočívající v navýšení státního příspěvku spolu se zavedením kontrolních mechanismů zajišťujících odpovídající kvalitu služeb.

PhDr. Miloslav Macela

TOPlist
TOPlist