K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
ISSS 2017

Obce mají zelenou při ujednávání vedlejších smluvních náležitostí

(Ústavní soud k oprávnění starosty sjednat smluvní pokutu)

Datum: 2. 11. 2015, zdroj: OF 4/2015, rubrika: Legislativa

Ústavní soud dne 2. září 2015 veřejně vyhlásil nález[1], který může být bez dalšího označen za zásadní pro problematiku rozdělení rozhodovacích pravomocí mezi jednotlivé orgány obcí a pro výklad zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.

Tento nález totiž do jisté míry rozvazuje ruce starostům v rámci kontraktačního procesu s třetími stranami. Ústavní soud tak potvrdil názor vyplývající z jeho dřívější rozhodovací praxe, že starosta nemůže sám vytvářet vůli obce, avšak tam, kde již vůle obce v zásadních bodech vytvořená byla, mu nelze upřít právo, aby v intencích takto projevené vůle jednal.[2]

Následující text rozebírá výše uvedený nález, kterým Ústavní soud shledal platným smluvní ujednání, jímž starosta bez výslovného schválení zastupitelstvem či radou sjednal smluvní pokutu ve prospěch města jako běžně se vyskytující vedlejší smluvní ujednání sloužící k zajištění naplnění stanoveného účelu. Příslušné kolektivní orgány tak nemusí schválit celou smlouvu, postačí, pokud se tyto shodnou na podstatných náležitostech, čímž dle výkladu Ústavního soudu dostatečným způsobem vytvoří vůli obce v dané záležitosti. Následně je na starostovi, který má povinnost pohybovat se uvnitř schválených mantinelů, aby pomocí dalších vedlejších ujednání vůli obce dotvořil a prezentoval ji navenek, čímž je pozitivně posílena pozice obce v rámci jednání o podmínkách dané smlouvy.

Skutkový stavu a procesní průběh

V konkrétní situaci řešené uvedeným nálezem Ústavního soudu se jedná o spor města a dvou soukromých osob vyplývající z uzavřené kupní smlouvy na prodej nemovitostí (pozemků).

Stěžovatelem a zároveň také žalobcem v dané věci bylo město, v rámci jehož organizační struktury působí i rada. Zastupitelstvo města po řádném zveřejnění záměru schválilo prodej městských pozemků, ovšem pouze v tom nejhrubějším rámci, tedy toliko co do podstatných náležitostí kupní smlouvy, přičemž svým usnesením navíc stanovilo pouze účel tohoto prodeje spočívající v zastavění prodaných pozemků. Při jednání o uzavření smlouvy se smluvními partnery města, ovšem byla starostou do smlouvy zakomponována mimo jiné také smluvní pokuta zajišťující splnění povinnosti druhé smluvní strany požádat o vydání územního rozhodnutí – ve vztahu k prezentovanému investorskému záměru – do 10 měsíců od podpisu smlouvy. Po uplynutí stanovené doby ovšem druhá strana skutečně o územní povolení nepožádala, což město následně vedlo k tomu, že uplatní svůj nárok a smluvní pokutu, která nebyla uhrazena ani po opakovaných výzvách, bude vymáhat soudní cestou.

Město tedy v dubnu roku 2011 iniciovalo soudní řízení u okresního soudu v Novém Jičíně, který ovšem rozhodl v jeho neprospěch, a to když se přiklonil k námitce žalovaných, že smluvní pokuta sjednaná v kupní smlouvě je absolutně neplatná z důvodu, že jde o ujednání zakomponované do smlouvy starostou bez předchozího schválení příslušného kolektivního orgánu města. Proti zamítavému rozsudku město podalo odvolání ke Krajskému soudu v Ostravě, který ovšem rozhodnutí soudu prvoinstančního potvrdil s odůvodněním, že starosta v daném případě skutečně překročil meze svých oprávnění. Nepříznivého výsledku se město dočkalo i po tom, co se obrátilo na Nejvyšší soud ČR. Tento odmítl podané dovolání s odkazem na ustálenou judikatorní praxi Nejvyššího soudu ČR, která se opakovaně přiklání v neprospěch pravomocí přiznávaných starostům obcí.

Všechny uvedené soudy, které rozhodovaly v neprospěch města, byly městem seznámeny s existencí dřívějších nálezů Ústavního soudu, v rámci nichž je rozsah pravomocí starosty obce řešen obdobně jako v nálezu nově vydaném, tuto praxi Ústavního soudu naprosto ignorovaly.

Poté, co město prošlo celým instrumentáriem obecného soudnictví s cílem bránit svá práva, ovšem bez úspěchu, rozhodlo se podat ústavní stížnost. Ústavní soud svým nálezem zrušil všechna tři napadená rozhodnutí a věc tak vrátil k novému posouzení. Ústavní soud uznal, že otázka pravomocí jednotlivých orgánů obce se nepohybuje v pouhé rovině obyčejného práva, nýbrž její důležitost přesahuje až do sféry práva ústavního. Jednotlivá rozhodnutí obecných soudů, která byla zrušena, se dotkla především ústavně zaručeného práva na samosprávu územních samosprávných celků, přičemž celou řadou zdrojů je toto právo řazeno do roviny nejvyšší jako jedna z podstatných náležitostí demokratického právního státu.[3]

Stěžejní otázka – platnost smluvní pokuty sjednané starostou

Ústavní soud ve finále postavil svůj nález především na dvou skutečnostech, na teleologickém výkladu zákonných ustanovení a na argumentaci ve prospěch zásad soukromého práva.

Ke zmíněnému teleologickému výkladu práva, Ústavní soud apeloval na skutečnost, že jednotlivé paragrafy by se měly interpretovat ve prospěch účelu a smyslu zákona a ne dle rigidního a (mnohdy až příliš) formalistického výkladu gramatického. Tuto myšlenku přednesl Ústavní soud v minulosti již několikrát, a to nejen v souvislosti s pravomocemi orgánů obce. „Je třeba šetřit podstatu a smysl zákonných omezení kompetence starosty obce; tato omezení nesmí být zneužita k jiným účelům, než pro které byla stanovena.“[4] Smysl ustanovení upravujících pravomoci jednotlivých orgánů obce pak spočívá toliko v ochraně obce proti zneužívání veřejného majetku a zachování tak principů územní samosprávy obecně.

Ústavní soud tedy dospěl k názoru, že uvedené jednání starosty, neodporuje smyslu ustanovení zákona o obcích upravujících kompetence jednotlivých orgánů, ba naopak starosta tímto jednáním hájí zájmy města a v souladu se zásadou účelného nakládání s majetkem obce zajišťuje, že povinnost smluvní protistrany bude splněna. Kdyby starosta svým jednáním nestanovil smluvní pokutu, naplnění účelu prodeje pozemku by bylo ohroženo, což by bylo v rozporu s rozhodnutím zastupitelstva, a tedy vůli města.

Z konkrétní situace tedy Ústavní soud vyvozuje obecný závěr, že starosta obce byť nevytváří vůli obce[5], tuto vůli obce vytvořenou zastupitelstvem či radou prezentuje ve vztahu k třetím stranám, ba co více, může ji za konkrétních situací i dotvářet. Tím, že si zastupitelstvo nevyhradilo rozhodování o celé smlouvě, naopak rozhodlo pouze o jejích podstatných náležitostech, dovozuje Ústavní soud, že starosta byl oprávněn jednat v intencích vůle projevené zastupitelstvem obce. Starosta má tedy, v kontextu utvořené vůle obce, volné ruce v jednání o konkrétních smluvních podmínkách (textu smlouvy) při jednání se smluvním partnerem. Tímto je dána možnost efektivního a relativně pružného jednání obce coby účastníka (dynamických) soukromoprávních vztahů. Je však třeba mít vždy na mysli, že toto oprávnění slouží především k ochraně obce před excesem jednotlivce (starosty) ohrožujícím majetek obce[6].

Druhým ze stěžejních argumentů stěžovatele, které převzal i Ústavní soud, pak byly zásady soukromého práva. Jak poukázala i soudkyně zpravodajka JUDr. Kateřina Šimáčková, Ph.D., která se na rozhodování v dané věci podílela, „soudy mají být velmi zdrženlivé, aby konstatovaly v soukromém právu neplatnost nějakého ujednání. Jednou z nejvyšších hodnot občanského práva je zásada pacta sund servanda – tedy‚ smlouvy mají být dodržovány. Pouze v extrémních případech, kdy starosta zcela zjevně překračuje své oprávnění, se aktivuje institut neplatnosti ujednání.“ Smlouvy se mají plnit, zvláště když byly bez jakýchkoliv výhrad podepsány. Toto umocňuje především skutečnost, že druhá strana se neplatnosti ujednání o smluvní pokutě dovolává až poté, co nebyla schopna svému závazku dostát.

Následky nálezu Ústavního soudu

Rozhodnutí Ústavního soudu je zásadním okamžikem pro obce, které tímto do určité míry zrovnoprávňuje s jinými subjekty v rámci vyjednávání a samotného kontraktačního procesu. Advokát města JUDr. Stanislav Kadečka, Ph.D., toto shrnuje tvrzením, že „pokud by mělo každé ustanovení smlouvy být výslovně schvalováno zastupitelstvem, vedlo by to ke značnému znevýhodnění obcí, ať již s hlediska organizační náročnosti každého takového procesu, zejména však potom k omezení flexibility obce oproti ostatním účastníkům smluvních vztahů, což by silně snižovalo smluvní postavení obcí.“ Lze tedy zjednodušit, že zastupitelé schvalují pouze základní parametry dané smlouvy. „Kdyby musel každý smluvní bod putovat ke schválení do zastupitelstva, znamenalo by to pro obce značnou organizační zátěž. Zzastupitelé schválí jen základní parametry obchodu, detaily už řešit nemusí.“[7]

Pokud by Ústavní soud rozhodl v opačném duchu (a dal by tak za pravdu závěrům obecných soudů), do značné míry by to paralyzovalo územní samosprávu. Jak též město podotýkalo ve své ústavní stížnosti, „..smlouvy uzavírané obcemi jsou poměrně komplikované právní úkony… Je v zásadě nepředstavitelné, aby o každém ujednání smlouvy rozhodoval kolektivní orgán obce, a to především s ohledem k frekvenci zasedání těchto orgánů.“

Nebýt nálezu Ústavního soudu, obce a zejména pak větší města by tak ztratily určitou míru operativnosti v rámci výkonu samostatné působnosti, byla by narušena hospodárnost a efektivita při nakládání s veřejnými prostředky, došlo by k potlačení flexibility a snížení vyjednávacího postavení při kontraktaci s třetími stranami. To by znamenalo značný zásah do ústavně zaručeného práva na samosprávu.

Existuje také druhý pohled na věc

Především právní formalista by mohl vznést oprávněnou pochybnost, k čemu tedy vlastně máme ustanovení § 41 zákona o obcích hovořící o absolutní neplatnosti právních jednání bez schválení příslušným orgánem obce. Proč tentýž zákon stanoví v § 85 a § 102 pravomoci zastupitelstva a rady?

Dalo by se totiž říci, že k naplnění vůle obce a k zajištění dostatečné flexibility při smluvním vyjednávání může dojít i při respektování gramatického znění zákona a podmínek jím stanovených. Pokud by v konkrétním případě zastupitelstvo rozhodlo o podstatných náležitostech daného právního jednání, mohlo také rozhodnout, že konkrétní podmínky kupní smlouvy dotvoří starosta. Rovněž k pověření starosty mohla bez dalšího přistoupit také rada města. Navíc by bylo možné i paušálně schválit usnesení, které by se nemuselo vztahovat ke konkrétnímu případu, ale k obecnému „organizačnímu“ zmocnění starosty. Skeptik by tedy mohl uzavřít, že Ústavní soud pouze „zachránil“ město v záležitosti, jíž si toto město dostatečně administrativně neuhlídalo.

Shrnutí

Z předchozího textu lze vyextrahovat následující závěry spočívající v tom, že nelze vždy mechanicky říci, že všechna ujednání, která starosta sjedná za obec, aniž by byla předem výslovně schválena zastupitelstvem či radou, jsou bez dalšího absolutně neplatná. Je třeba se v každém konkrétním případě zabývat, veškerými relevantními okolnostmi, které jsou s vložením ujednání a s jeho následky spojeny. Danou situaci je nutné posoudit právě v rámci účelu a smyslu omezení pravomoci starosty a mimo další také pohledem ústavně zaručeného práva obce na samosprávu. V neposlední řadě je také třeba pamatovat na to, že institut absolutní neplatnosti by měl být v rámci soukromoprávních vztahů opravdu až tou poslední možností v případech, kdy došlo k zásadnímu rozporu s právními předpisy.

Zároveň je však třeba zdůraznit, že závěry přednesené Ústavním soudem se týkají poměrně specifického skutkového stavu. Těmto okolnostem ne vždy budou odpovídat okolnosti rozličných případů, které mohou v rámci obecního zřízení vyvstat v budoucnu.

Doporučení tedy nemůže znít jinak než, že při uzavírání smluv by měly být obce stále spíše opatrnější a dbát pokud možno doslovného znění zákona, přičemž je nutno uzavřít, že vzhledem k právní jistotě by mělo i nadále docházet vždy ke schvalování celého textu smlouvy. Nelze totiž předvídat, jakým způsobem k danému ujednání přistoupí obecné soudy a jaký význam konkrétnímu ujednání vždy přisoudí. V současnosti je tak pro obce poměrně velkou oporou Ústavní soud, ale délka případného sporu bude zjevně vždy nežádoucím aspektem případných neshod. Pokud poté dojde ke schválení veškerých smluvních podmínek, může se do budoucna obdobným sporům předejít a obec bude moci disponovat s mírou jistoty, že jí uzavřená smlouva je platná. V každém případě na druhou stranu, pokud by vyvstala nutnost vložení vedlejšího ujednání bez předchozího schválení kolektivním orgánem, je zde určitá šance, že bude možné obhájit platnost těchto ujednání vložených do textu smlouvy.

Závěrem je také na místě povzdechnutí nad systémem českého soudnictví, které spočívá v tom, že po více než čtyřech letech soudních „tahanic“ byla vyřešena pouze jedna z otázek (byť tato je zcela zásadní a to nejen pro tento daný případ). Soudní proces se vrací zpět na úplný začátek, tedy do okamžiku podání žaloby k prvoinstančnímu soudu, a to s tím, že Ústavní soud svým nálezem žádným způsobem nepředjímá budoucí rozhodnutí obecných soudů o věci, s výjimkou závěru o platnosti sjednání smluvní pokuty stěžovatelem. Mohla by tedy nastat tristní situace, kdy po vyřešení jedné otázky se bude celý koloběh soudních instancí opakovat a u Ústavního soudu by tak mohla v budoucnu skončit některá z dalších otázek v této konkrétní věci.

Poznámky

  1. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 25. 8. 2015, sp. zn. I. ÚS 2574/14.
  2. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 6. 4. 2005, sp. zn. II. ÚS 87/04; obdobně také IV. ÚS 576/2000 ze dne 12. 4. 2001.
  3. Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky: komentář. Praha: Linde, 2010, str. 140–141.
  4. II. ÚS 87/04; obecná povinnost zakotvená v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.
  5. Až na případy, kdy je mu tato pravomoc svěřena zastupitelstvem či radou obce nebo v obcích, kde starosta vykonává pravomoci rady obce.
  6. Znovu je vhodné podotknout, že v daném případě byla smluvní pokuta sjednána pouze k zajištění povinností druhé strany, tedy výlučně ve prospěch města.
  7. GAJDOŠÍKOVÁ, Vlasta. Frenštát pod Radhoštěm uspěl s ústavní stížnosti ve sporu o milionovou pokutu. Český rozhlas, [online], 2. 9. 2015 [cit. 4. 9. 2015].

Mgr. Zdeněk Borkovec, Mgr. Pavel Zahradníček, advokátní kancelář KVB

TOPlist
TOPlist