K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
ISSS 2017

Obce a sociální politika

Datum: 14. 9. 2015, zdroj: OF 3/2015, rubrika: Sociální problematika

Sociální transfery představují nejvýznamnější položku výdajů veřejných rozpočtů v České republice. Článek se zabývá otázkou role obcí v sociální oblasti a odpovědnosti jednotlivých úrovní veřejné správy na realizaci sociální politiky.

Sociální politika je jednou z nejdůležitějších funkcí veřejné správy. Současná situace v České republice se vyznačuje naprosto dominantní rolí státu. I z pohledu radnic – zpravidla vše, co souvisí se sociální oblastí je vnímáno jako „státní záležitost“. Tento přístup má své opodstatnění. Pramení ze skutečnosti, že sociální agendy byly v minulosti během nejrůznějších reforem veřejné správy několikrát přesouvány ze státních na samosprávné úřady a zpět.

Vývoj vztahů obcí k sociální problematice

V 90. letech minulého století hrály dominantní úlohu okresní úřady. Odpovídaly za provoz systému státní sociální podpory, ochranu ohrožených dětí, vykonávaly zřizovatelské funkce k řadě zařízení. V rámci okresních úřadů vznikala také oddělení sociální prevence, které lze označit za zárodky systematické sociální práce na regionální úrovni. K zásadní změně došlo v souvislosti se zrušením okresních úřadů v roce 2002. Na obecní úřady obcí s rozšířenou působností přešly agendy sociálně právní ochrany dětí, péče o nepřizpůsobivé občany, dávek a služeb sociální péče, péče o staré a zdravotně postižené občany apod. Zřizovatelské funkce přešly na nově zřízené samosprávné kraje. V dalších letech však následovaly další reformy, které úkoly obcí v sociální oblasti postupně omezovaly. V souvislosti s tím se snižovaly i výdaje, které místními rozpočty plynuly do sociální oblasti (viz tabulka).

Tab. 1. Výdaje veřejných rozpočtů v oblasti sociálních věcí v letech 2009–2013 (v mil. Kč)
2009 2010 2011 2012 2013
Výdaje centrálního rozpočtu 486 083 489 881 500 880 511 926 522 804
Výdaje místních rozpočtů 35 191 37 400 37 804 12 296 11 355

Zdroj: Ministerstvo financí, vládní finanční statistka

Zcela samostatně se vyvíjel systém sociálních služeb, založený na spolufinancování ze strany klientů (prostřednictvím účelové sociální dávky příspěvek na péči) a dotačního programu Ministerstva práce a sociálních věcí. V něm stále větší vliv získávaly kraje (počínaje rokem 2015 došlo k dlouhodobě odkládané decentralizaci dotačního řízení právě na kraje).

Odděleně probíhal vývoj i v další důležité oblasti, zaměstnanosti, kde byly již v roce 1990 zřízeny úřady práce. Obce do této oblasti ad hoc vstupovaly, zejména velkorysou podporou vzniku nových pracovních příležitostí (výstavba průmyslových zón, v některých případech dokonce přebírání krachujících podniků atd.). Bylo totiž zřejmé, jak fatálně se nezaměstnanost podepisuje na životě obce. U sociální problematiky je to obdobné. Vývoj v některých obcích i celých oblastech ukazuje, jaké závažné mohou být důsledky dlouhodobě neřešených sociálních problémů.

Sociální pomoc nejsou jen dávky

Obecní úřady byly do jisté doby místem, kde se „vyplácejí sociální dávky“. V 90. letech šlo například o dávky tzv. sociální potřebnosti, v dalším desetiletí o dávky pomoci v hmotné nouzi (i na dávky nakonec došlo, když zatím poslední významnou změnou bylo soustředění všech dávkových systémů na úřadech práce). Vnímání sociální politiky tak začalo do jisté míry splývat právě s dávkovou problematikou. Sociální dávky jsou však jen jedním z nástrojů sociální pomoci Odpovědnost za řízení a financování základních nástrojů sociální pomoci (sociální práce, sociální služby, sociální dávky) to vše je však rozděleno mezi rozličné úřady působící na různých úrovních veřejné správy. Obce přitom hrají v rozhodovacích procesech zcela marginální roli. Je tento přístup dlouhodobě udržitelný?

Úvahy o posílení role obcí se v rámci různých dílčích opatření a legislativních návrhů neustále vracejí. Jako příklad lze uvést diskuse o sociálním bydlení. V současné době je na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností agenda sociálně-právní ochrany dětí a úkoly v přenesené působnosti v oblasti sociální práce stanovené zákonem o sociálních službách (§ 92 a § 93a) a zákonem o pomoci v hmotné nouzi (§ 63 až § 65). Do úkolů v oblasti pomoci v hmotné nouzi jsou zapojeny i pověřené úřady. Právě na oblasti sociální práce se ukazuje diametrálně odlišný přístup jednotlivých obcí k sociální problematice.

Zatímco agenda sociálně-právní ochrany je plně hrazena účelovou státní dotací, financování úkolů vyplývajících ze zákona o sociálních službách a zákona o pomoci v hmotné nouzi probíhá v rámci souhrnného příspěvku na výkon státní správy[1]. Ten není účelově zacílen. Záleží tedy na managementu úřadu, do kterých oblastí správy bude tento příspěvek rozdělen. Tím se vracíme k úvodu tohoto článku, který popisoval vývoj vztahu obecních samospráv k sociální problematice.

Role obcí je nenahraditelná

V rámci přenesené působnosti vykonávají obce celou řadu agend. Některé z nich jsou však obecním samosprávám přece jenom „bližší“. Stačí vzpomenout na obranářské akce při úvahách o redukci počtu stavebních úřadů. Matriky, evidence obyvatel, stavební úřady atd., to vše je vnímáno jako integrální součást činnosti a odpovědnosti samosprávných obcí, ačkoliv jde také o výkon státní správy.

Oproti tomu sociální pomoc je pojímána především jako odpovědnost státu. Na některých úřadech tak byly pro výkon sociální práce vyčleněny naprosto minimální úvazky. Roli obcí v této oblasti však nelze nikým účinně nahradit. Určitou část pomoci mohou zajistit nestátní subjekty jako poskytovatelé sociálních služeb. Ti jsou však z větší části (v oblasti prevence a poradenství téměř zcela) závislí na poskytnutí (nenárokové) dotace.

Existovaly určité pokusy vnést do dotačního řízení prvky „potřebnosti“ pro danou obec či kraj. Dělo se tak však spíše sankčním způsobem (pokud služba nezískala spolufinancování kraje nebo obce měla horší pozici i v dotačním řízení Ministerstva práce a sociálních věcí).

Nové výzvy sociálního systému

Sociální systém v České republice přitom v nejbližších letech čeká řada významných výzev.

Obecným problémem společnosti je stárnutí populace. Důchodovou reformu musí samozřejmě realizovat stát, ale otázka zajištění služeb pro seniory leží z velké míry na bedrech samospráv. Samostatnou kapitolou jsou pak některé menší obce, které se v důsledku demografického vývoje postupně vylidňují.

Dalším problémem je chudoba. Podle údajů, které nedávno zveřejnilo Ministerstvo práce a sociálních věcí, se za posledních 10 let zdvojnásobil počet sociálně-vyloučených lokalit v České republice. Je jich 606 (v roce 2006 jich bylo 310) ve 297 městech a žije v nich až 115 tisíc obyvatel (v roce 2006 se počet obyvatel těchto lokalit odhadoval na 60–80 tisíc). Navíc, problém těchto lokalit se postupně přesouvá z velkých měst i do menších obcí. Roste také počet bezdomovců, kteří se objevují i v menších sídlech. Na otázce chudoby se projevují rozdílné přístupy obcí. Některé samosprávy jsou v tomto ohledu velmi aktivní a úspěšné. Na stranu druhou jsou dostatečně známé případy tzv. vytěsňujícího způsobu řešení, kdy byli „nepřizpůsobiví“ obyvatelé (někdy i s finanční podporou obce) a s nimi spojené problémy přesunuty do jiných obcí. Takové řešení však znamená pouhé přesunutí problému na jiného, nikoliv jeho řešení. Vše závisí na otázce politické vůle, tedy na aktuálním obsazení radnice a složení zastupitelstva.

Záležitostí, která nepochybně přesahuje současné kapacity sociálního systému (i z hlediska dovedností a znalostí při jejím řešení) je migrace. Ať již budou či nebudou existovat evropské kvóty na přijímání uprchlíků, česká společnost bude s otázkou migrace (legální či nelegální) konfrontována. Stačí uvést data ze sčítání lidu: v roce 2001 žilo v České republice 124 668 cizinců. O deset let později to bylo již 422 276 cizinců.

Sociální práce s cizinci přestává být záležitostí velkých měst. I ve venkovských oblastech jsou sociální pracovníci nuceni řešit situaci rodin ze zemí, které ještě v nedávné minulosti představovaly jen exotický bod na mapě světa. Řešením pro mnohé z výše uvedených problémů mají být podle ministerstva programy podporované z prostředků Evropské unie. Je to však dostatečné? Může takový program realizovat malá obec bez profesionálního zázemí? Minulé programové období navíc ukázalo, že zásadní chybou je pojímat „evropské“ prostředky jako systémový zdroj financování (tj. dlouhodobě udržitelný).

Potřeba vize

Evropská sociální politika je založena na určité míře solidarity s potřebnými a do jisté míry i pragmatismu spočívajícím v úsilí o udržení sociálního smíru. Obce jsou přitom přirozeným reprezentantem těch, kterých se sociální problémy dotýkají nejvíce. Pokud je v místním společenství narušen sociální smír, projeví se to ve všech oblastech života obce či města.

Zásadní nástroje na řešení problémů však mají v rukou jiné úrovně veřejné správy. Mnoho energie a času se ztrácí vnitřní komunikací mezi jednotlivými úřady. Je proto otázkou, jak se takto nastavený sociální systém bude vyrovnávat se závažnými problémy, které ho mohou v budoucnosti potkat. Myšlenka jednotného „státního sociálního úřadu“ je v současné době z mnoha důvodu zřejmě nerealizovatelná. Projekt Národního úřadu pro zaměstnanost a sociální správu“ z roku 2007 narazil v době svého vzniku na velký odpor, především ze strany samospráv. Náhradní řešení však nalezeno nebylo.

Zkušenosti z dosavadní činnosti úřadů práce nesvědčí o tom, že právě tento úřad mohl stát oním kýženým sjednocujícím prvkem. Další variantou je posílení odpovědnosti krajů nebo obcí.

Pro obce hovoří skutečnost, že právě obce mají k dispozici „komunitní“ zdroje. I přes rozsáhlou privatizaci obecních bytů v 90. letech stále zůstávají významným vlastníkem bytového fondu. Zřizují školy, řadu sociálních služeb, jsou také přímo zainteresované na místní situaci. Ne všechny obce se však mohou – vzhledem ke své velikosti – této role zhostit.

Je zřejmé, že všechna řešení mají své úskalí a jejich realizace bude představovat složitý proces. Jsou však lepší než neuspořádané řízení a roztříštěná odpovědnost (resp. kolektivní neodpovědnost). Neustále změny jsou projevem deficitu koncepčního pohledu na roli obcí, krajů a státu v sociální oblasti. Liberálně orientovaní čtenáři prominou, ale chybí „státní sociální politika“. Dlouhodobá vize, jak se bude česká společnost vyrovnávat s problémy, které jí v nejbližší době čekají.

Veřejná správa je pravda zaplavena různými dílčími strategiemi a koncepcemi, jejichž osudem je zažít pár minut slávy (vyvstane nutnost přijmout rozhodnutí v ožehavém problému, vítaným prostředkem k oddálení je potřeba „zpracovat koncepci“), aby následně zpravidla upadly do zapomenutí, neboť realizace cílů narazila na nedostatek politické vůle nebo finančních prostředků.

Posílit roli obcí

Jsou však oblasti, které dlouhodobý strategický přístup vyžadují. Jak bylo řečeno, je v rámci veřejné správy především nutno stanovit subjekt s jednoznačnou odpovědností za sociální pomoc. Tato odpovědnost však musí být nezbytně spojena s odpovídajícími nástroji a prostředky řešení.

Vzhledem k dosavadnímu vývoji se posílení role obcí při řešení sociálních problémů zdá být logickým krokem. Nesmí však mít pouze formu deklaratorních právních ustanovení, která nejsou podpořena nástroji řízení a finančními zdroji.

Na příkladu blízkých států (Polsko, Maďarsko) lze sledovat výsledky reforem, které převáděly na obce nové kompetence bez dostatečných finančních zdrojů. Posílení role obcí je tedy nezbytné, efektivní však bude jen při spojení s odpovídajícím finančním zabezpečením.

Na straně obcí pak leží úkol vzít sociální problematiku „za svou“.

Poznámky

  1. Oba zmíněné zákony sice obsahují ustanovení o možnosti poskytovat obcím na tyto činnosti účelovou dotaci, které bylo navíc nedávno novelizováno. Důležité však je, kolik prostředků a v jaké struktuře jsou ve státním rozpočtu na tuto položku vyčleněny. K faktické realizaci ustanovení tak prozatím nedošlo.

Autor se dlouhodobě zabývá problematikou sociální péče.

PhDr. Miloslav Macela

TOPlist
TOPlist