K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Den malých obcí

Korekce dle § 14e rozpočtových pravidel v novém programovém období EU

Datum: 15. 9. 2015, zdroj: OF 3/2015, rubrika: Legislativa

V dosavadním průběhu roku 2015 jsou vedeny významné debaty na téma novelizace[1] zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a to ve vztahu k úpravě poskytování dotací a uzavírání veřejnoprávních smluv zejména na úrovni územních samosprávných celků. Jedná se o bezesporu téma důležité, nicméně v tomto článku se budeme zabývat novou – doposud do určité míry opomíjenou – právní úpravou tzv. korekcí spočívajících v nevyplacení celé dotace či její části.

Zákonné vymezení korekcí je obsaženo v ustanovení § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“). Toto ustanovení se v původní podobě stalo součástí rozpočtových pravidel k 30. prosinci 2011, přičemž dosavadní právní úprava institutu korekcí vyvolávala řadu teoretických i praktických otázek. Aktuálně je tedy vhodné se zabývat tím, jakým způsobem zákonodárce v rámci novelizace[2] účinné od 20. února 2015 k tomuto institutu přistoupil. Pro příjemce dotací pak bude do budoucna podstatné zejména to, jaký postup mohou od poskytovatelů dotací také v rámci nového programového období Evropské unie 2014–2020 očekávat a jaké procesní nástroje mohou dle právní úpravy proti tomuto postupu využít.

Možné případy udělení korekce

Jak již shora naznačeno, korekcí se ve smyslu ustanovení § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel rozumí nevyplacení dotace (či její části), která byla přiznána na základě rozhodnutí poskytovatele.[3] Samotný pojem „poskytovatel“ přitom představuje v režimu rozpočtových pravidel legislativní zkratku pro ústřední orgány státní správy[4], Úřad práce České republiky, Akademii věd České republiky, Grantovou agenturu České republiky, Technologickou agenturu České republiky nebo organizační složku státu, kterou určí zvláštní zákon (viz ustanovení § 14 odst. 2 rozpočtových pravidel).

O korekcích ve smyslu ustanovení § 14e rozpočtových pravidel proto není namístě hovořit tehdy, pokud je poskytovatelem například některá z regionálních rad regionu soudržnosti; lze se přitom setkat i se širším pohledem, kdy je jako korekce označováno také např. nevyplacení dotace či její části v režimu konkrétního ustanovení veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace.

Předchozí i současná právní úprava je postavena na tom, že poskytovatel může přistoupit k udělení korekce na základě své domněnky. Tato domněnka se před aktuální novelizací mohla týkat „pouze“ případů porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie. V současnosti došlo k rozšíření okruhu případů, a to v následujících dvou směrech.

Prvý z nich se týká toho, že do budoucna již není podmínkou korekce spolufinancování z rozpočtu Evropské unie a že tak poskytovatelé dotací ji mohou uplatnit i tehdy, pokud je dotace tvořena čistě finančními prostředky pocházejícími ze státního rozpočtu.

Druhý směr je pak jistě podstatnější a spočívá v tom, že ona domněnka se může týkat nikoli pouze porušení pravidel na úseku veřejných zakázek, ale veškerých a) porušení povinností stanovených právními předpisy nebo b) nedodržení účelu dotace nebo podmínek, za kterých byla dotace poskytnuta.

Již v oblasti veřejných zakázek byla v praxi shledávána – ať již skutečná, či v některých případech jen domnělá a ryze formální – pochybení poměrně často. Vzhledem k tomuto dalšímu otevření možností pro uplatnění korekcí ze strany poskytovatelů dotací a vzhledem k tomu, že typicky dotační podmínky (jednotlivé metodiky či pokyny) jdou často do naprostých podrobností a že jsou v některých částech jen obtížně srozumitelné, se dále zvyšují nároky na připravenost příjemců dotací a naopak se do jisté míry snižuje pravděpodobnost vyplacení dotace v plném rozsahu.

Určité oslabení právní jistoty příjemců dotací by nicméně mělo být postupně vyváženo tím, že dle Nejvyššího správního soudu má poskytovatel sice značný prostor pro vymezení podmínek pro čerpání dotace, avšak zároveň má „povinnost vymezit dotační podmínky jednoznačným, určitým a srozumitelným způsobem, který zajistí předvídatelnost postupu při případném zpětném vymáhání poskytnuté dotace, či uplatnění sankčního odvodu, resp. stav, kdy příjemce bude mít jistotu ohledně obsahu dotačních podmínek.“[5] Případné nedostatky dotačních podmínek tedy nelze klást k tíži příjemců dotací. Případná obrana proti udělení korekce dle § 14e rozpočtových pravidel pak může být vedena také s poukazem na nevymezení dotačních podmínek „jednoznačným, určitým a srozumitelným způsobem.“

Postup při ukládání korekce

Také po provedení shora uvedené novelizace je samotné nevyplacení dotace označováno jako opatření. Od počátku zavedení institutu korekce přitom nebylo zřejmé, jakou právní povahu toto opatření má a jaké nástroje právní ochrany je možné vůči němu využít.

Podstatný aspekt zde spočíval již v tom, že ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. února 2015 vylučovalo jednak aplikaci obecných předpisů o správním řízení, tj. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), na dané opatření a jednak jeho soudní přezkoumání, a to v režimu zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Tato tzv. výluka ze soudního přezkumu přitom byla Nejvyšším správním soudem předložena Ústavnímu soudu k posouzení, zda její zanesení do rozpočtových pravidel obstojí z hlediska ústavnosti.[6]

Ve věci povahy opatření dle ustanovení § 14e rozpočtových pravidel se pak lze setkat s různými pohledy, což platí také u jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu.[7] Pro účely tohoto článku přitom není uvedená problematika vzhledem ke změnám právní úpravy zcela stěžejní, nicméně autoři považují za přiléhavější argumentaci, která nahlíží na dané opatření jako na rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (konkrétně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. června 2014, sp. zn. 8 Ans 4/2013).

Konkrétní postup poskytovatele má být dle novelizované zákonné úpravy takový, že o neproplacení dotace ve smyslu § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel vhodným způsobem informuje příjemce dotace. Co se tímto „vhodným způsobem“ rozumí, však již rozpočtová pravidla nevymezují. Protože již není vyloučena aplikace správního řádu a protože je na „obdržení informace“ navázáno plynutí patnáctidenní lhůty pro podávání námitek (viz dále), kloní se autoři k názoru, že za vhodný způsob informování je namístě považovat doručování v souladu s pravidly stanovenými správním řádem. Jen zcela prokazatelné datum doručení totiž může sloužit pro řádné posouzení, zda byly předmětné námitky uplatněny včasně. V každém případě je však možné doporučit příjemcům dotací, aby své námitky z procesní opatrnosti podávali vždy do patnácti dnů ode dne, kdy poprvé obdrželi od poskytovatele danou informaci, ač se tak stalo např. běžným emailem a nikoli způsobem předepsaným správním řádem.

Obsah informace

Podstatné též je, co by mělo být – vedle standardních formálních náležitostí – obsahem předmětné informace v situaci, kdy samo ustanovení § 14e rozpočtových pravidel vlastní výčet náležitostí neobsahuje. Aby přitom bylo vůbec možné uvažovat o adekvátním významu podání námitky, jistě nepostačí, pokud by byli příjemci dotace pouze informováni, že jim nebude vyplacena dotace či její část. Ze znění ustanovení § 14e rozpočtových pravidel a ze základních zásad činnosti správních orgánů lze pak dovozovat, že by předmětná informace měla přinejmenším obsahovat:

  • Vymezení povinnosti stanovené právními předpisy, kterou příjemce dle domněnky poskytovatele porušil.
  • Uvedení důvodů, které vedly poskytovatele k „domněnce o porušení povinnosti.“
  • Určení výše nevyplacené dotace s odkazem na konkrétní ustanovení rozhodnutí o poskytnutí dotace.
  • Vymezení, jakým způsobem poskytovatel v rámci případného procentního rozmezí (pro určení výše nevyplacené dotace) přihlédl k závažnosti porušení a jeho vlivu na dodržení účelu dotace.
  • Poučení o možnosti podat v patnáctidenní lhůtě od doručení námitky proti opatření a o tom, kdo o těchto námitkách rozhoduje.

(Uvedené body samozřejmě platí obdobně v případě domněnky o nedodržení účelu dotace či dotačních podmínek.)

Rozhodnutí o námitkách

Předmětem navazujícího rozhodnutí o námitkách, proti němuž již nelze podat odvolání, je posouzení oprávněnosti či neoprávněnosti opatření (tj. celkového či částečného nevyplacení dotace) uplatněného poskytovatelem dotace. Bylo-li přitom opatření oprávněné, poskytovatel již dotaci či její část příjemci nevyplatí.

Na základě textu příslušného ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel lze pak dospět k závěru, že v případě rozhodnutí o námitkách se jedná ve vztahu k řešení otázky nevyplacení dotace již o konečné – řádným opravným prostředkem (odvoláním) nenapadnutelné – rozhodnutí na úrovni poskytovatele dotace. Vyjdeme-li opět z již nezakomponované výluky z užití obecných předpisů o správním řízení, pak je namístě dané rozhodnutí podřídit režimu správního řádu, a to jak pro průběh řízení zahajovaného na podkladě příslušného podání příjemce dotace (označeného jako námitky), tak např. pro určení procesních lhůt pro vydání rozhodnutí (§ 71 správního řádu) či pro určení náležitostí samotného rozhodnutí (§ 68 a § 69 správního řádu).

Správní žaloba

Z hlediska možné další ochrany práv příjemců dotací se nabízí podání správní žaloby proti popisovanému rozhodnutí o námitkách v režimu ustanovení § 65 a násl. s. ř. s. Ve vztahu k dopadu udělení korekce na příjemce lze přitom znovu odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. června 2014, sp. zn. 8 Ans 4/2013, dle něhož: „Nevyplacení části dotace pro nesplnění podmínek nepochybně zasahuje do právní sféry příjemce a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k přislíbené dotaci, alespoň pokud jde o tu část, kterou se poskytovatel rozhodl nevyplatit.“

Vnímáme-li námitky dle § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel jako určitý opravný prostředek sui generis na úrovni vztahů mezi příjemcem a poskytovatelem dotace, pak související rozhodnutí o nich s konečnou platností „autoritativně určuje práva a povinnosti příjemce ve vztahu k přislíbené dotaci,“ přičemž zároveň jejich podáním dochází k naplnění zásady subsidiarity řízení před správními soudy[8]. Dle názoru autorů jsou za této situace základní podmínky pro podání správní žaloby v režimu § 65 a násl. s. ř. s. proti rozhodnutí o námitkách naplněny.

Závěrečné shrnutí

Ani nová úprava korekcí obsažená v ustanovení § 14e rozpočtových pravidel nepřinesla zcela jednoznačná řešení v praxi se vyskytujících otázek. Na druhou stranu však již lze výkladem a ve spojení s dalšími relevantními právními předpisy blíže identifikovat jednak náležitosti postupu poskytovatelů dotací a jednak procesní prostředky ochrany práv příjemců dotací.

Důležitým vodítkem se nyní stává správní řád, jehož aplikace pro oblast korekcí již není speciální úpravou rozpočtových pravidel vyloučena. Pro ochranu práv příjemců je pak možné využít institutu námitek v režimu rozpočtových pravidel a následně lze proti rozhodnutí o podaných námitkách brojit žalobou dle ustanovení § 65 a násl. s. ř. s.

Poznámky

  1. Zákon č. 24/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
  2. Zákon č. 25/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů.
  3. Problematiku poskytování dotací na základě příslušných veřejnoprávních smluv ponecháváme v tomto článku stranou.
  4. Jedná se ve smyslu zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, o ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy, v jejichž čele nestojí člen vlády (např. Český statistický úřad, Energetický regulační úřad, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže).
  5. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. února 2014, sp. zn. 5 Afs 90/2012.
  6. Viz též usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. května 2014, č. j. 2 As 12/2014-43.
  7. Srov. rozsudky devátého senátu NSS ze dne 6. února 2014, sp. zn. 9 As 132/2013, a ze dne 6. března 2014, sp. zn. 9 Afs 107/2013, a rozsudek osmého senátu NSS ze dne 30. června 2014, sp. zn. 8 Ans 4/2013. K této problematice viz též Moravec, Ondřej: Krácení dotace v judikatuře Nejvyššího správního soudu – polojasno?, Server epravo.cz.
  8. Zjednodušeně uvedená zásada směřuje k tomu, že domáhat se ochrany práv před správními soudy lze tehdy, pokud byly před správními orgány využity (vyčerpány) veškeré příslušné opravné prostředky.

Mgr. Michal Bouška, KVB advokátní kancelář, s. r. o.

TOPlist
TOPlist