K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Solon – elektronická publikace pro pracovníky veřejné správy a návštěvníky knihoven

Připravované změny kontrol ve veřejné správě

Datum: 16. 3. 2015, zdroj: OF 1/2015, rubrika: Reforma veřejné správy

Ministerstvo financí připravilo ke konci roku 2014 jeden z nejvýznamnějších návrhů zákonů pro fungování veřejné správy za poslední období. Jedná se o návrh zákona o vnitřním řízení a kontrole ve veřejné správě. Zákon má široký záběr, týká se jak ministerstev, tak územně samosprávných celků a jejich podřízených organizací.

Opět se projevuje princip, že co lze aplikovat na ministerstvu jako monokratickém orgánu, nemusí být aplikovatelné na krajích a obcích. V současné době upravuje tuto oblast zákon č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole, který by měl být novou právní úpravou nahrazen. Problémových momentů navrhovaného zákona je možná více než těch nesporných. Problémem je také fakt, že návrh zákona odkazuje na mnoho dalších prováděcích předpisů, které ovšem předloženy nebyly, není tak možné si udělat obrázek o celistvém systému.

Vzhledem k době přípravy tohoto textu (polovina ledna 2015) je pravděpodobné, že bude docházet pod tlakem zaslaných připomínek v rámci vnějšího připomínkového řízení ke změnám jednotlivých ustanovení. Požadavek na kompletní přepracování zákona ovšem nejspíše vyslyšen nebude. V následujícím textu dojde k představení nejvýznamnějších principálních úprav systému vnitřní kontroly.

Předně je rovněž důležité poznamenat, že systém kontrol ve veřejné správě je značně nepřehledný, často dochází k duplicitám a multiplicitám kontrol. Více kontrol na tutéž věc dojde k rozdílným, často opačným závěrům. S tímto neutěšeným stavem je určitě zapotřebí něco provést, jestli je to právě tento zákon asi nelze příliš spoléhat.

Zrušení přezkumu hospodaření

Zákon o vnitřním řízení a kontrole (ZVRK) předpokládá rozšíření pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ) i na možnost kontrol obcí, krajů a jejich organizací. Tyto kontroly by pak neprobíhaly podle tohoto zákona, ale podle zákona o NKÚ.

Vzhledem k obcím je významným faktem plánované zrušení přezkumu hospodaření, které upravuje současný zákon č. 420/2004 Sb. o přezkoumávání hospodaření územně samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Dnes tvoří součást závěrečného účtu obce zpráva o přezkoumání hospodaření obce, dochází tedy rovněž i k veřejné kontrole, neboť závěrečný účet je zveřejňován.

Přezkum hospodaření dnes mohou obce zadat soukromému auditorovi nebo si nechat hospodaření přezkoumat bezplatně krajem. Kraje jsou pak přezkoumávány Ministerstvem financí.

V současné době se díky přezkumu podaří detekovat plno pochybení, u některých z nich dochází souběžně k nápravě a odstranění, u neodstranitelných k přijetí opatření do budoucna.

Pravidelnost přezkoumání (dílčí a závěrečné, tj. dvakrát ročně) má i vysokou preventivní přidanou hodnotu. Vedle kontrolní funkce plní přezkum i určitou metodickou pomoc, což představuje pro mnoho, zejména malých, obcí významnou poradenskou a kontrolní oporu, která poskytuje zpětnou vazbu k ročnímu hospodaření obce.

Zákon o vnitřním řízení a kontrole předpokládá zrušení přezkumu bez náhrady, počítá sice s namátkovou kontrolou NKÚ, nicméně takové kontroly mají úplně jiný cíl i důsledek, navíc nebudou pravidelné a s metodickým charakterem. Nehledě na to, že Nejvyšší kontrolní úřad prověří jen zlomek samosprávných obcí.

Mezery v metodické pomoci i poradních službách budou na obcích znatelné, neboť asi je těžko představitelné, že by krajské úřady dobrovolně taková tabulková místa držely, když je všeobecný tlak na úspory.

Pokud se v budoucnu stane, že např. podmínkou získání státní dotace bude i přiložená zpráva o přezkumu hospodaření, budou obce nuceny nechat si jej zpracovat privátním auditorem. Dopad zrušení přezkumu není vůbec zohledněn v závěrečné zprávě dopadů RIA (z angl. Regulatory Impact Assessment – soustava hodnocení očekávaných dopadů navrhovaných politik a právních předpisů).

Ekonomická kontrola a inspekce

V současné době je na obcích zaběhlý systém veřejnosprávní kontroly, který se využívá např. ke kontrole vlastních příspěvkových organizací či kontrole žadatelů o poskytnutí finančního příspěvku.

Zákon o vnitřním řízení a kontrole předpokládá zrušení veřejnoprávní kontroly. Částečnou náhradou bude tzv. řídící ekonomická kontrola, ta bude mít působnost na žadatele finanční podpory i na správce veřejného rozpočtu. Postup kontrol však nebude probíhat podle kontrolního řádu, ale podle budoucího prováděcího předpisu.

Druhým kontrolním mechanismem bude nově zaváděná inspekce. Ta bude spočívat v prošetřování činností, jestli nedošlo k porušení zákonů, pravidel poskytnutí prostředků nebo smlouvy ze strany veřejného subjektu či právnické nebo fyzické osoby.

Inspekce bude vykonávána prostřednictvím služby inspekce, což je zvláštní útvar přímo podřízen schvalující osobě. Inspekce by činnost v konkrétním případě zahájila na základě oznámení na podezření porušení rozpočtové kázně nebo právního předpisu. Takovéto oznámení by mohla podat fyzická osoba, zaměstnanci veřejného subjektu, či auditní orgány zajišťující planění části rozpočtu Evropské unie. Inspekce tedy představuje pro obce a města další zátěž, nejen z hlediska nákladů (tabulková místa), ale také procesně, neboť by mohlo dojít k jejímu paralyzování, pokud oznámení může podat jakákoli fyzická osoba.

Povinnost zřídit inspekci by se týkala obcí, které splňují zákonem daná kritéria, jedno z nich ovšem je výše aktiv brutto ve výši 250 mil. Kč, což by mohlo znamenat povinnost zavést inspekci i pro velmi malé obce.

Interní audit

Dalším orgánem, který Zákon o vnitřním řízení a kontrole zahrnuje je interní audit. Tento útvar by měl působit směrem dovnitř úřadu, jedná se o poskytování informací o funkčnosti nastavených procesů, nastavení kontrolních a řídících mechanismů. Cílem by měla být také identifikace a zhodnocení rizik včetně poradenství.

Podmínky pro zřízení interního auditu jsou obdobné jako u služby inspekce, při takovémto ustanovení by byla povinnost zřídit interní audit v některých případech i pro malé obce, pokud mají majetek vyšší než 250 mil. Kč, v současné době je tato povinnost pouze pro města s více než 15 000 obyvateli.

Zřízení služby interního auditu v širším rozsahu by bylo velmi nehospodárné a neúčelné, zkrátka pro obce velmi drahé. Interní audit je koncipován jako nezávislý orgán, který je funkčně zařazen do podřízenosti Výboru pro audit. V prostředí obcí a krajů lze považovat Výbory pro audit za nadbytečný orgán. Členy výboru by měl jmenovat schvalující orgán, tedy u územních samosprávných celků rada obce či kraje, přitom ale schvalující orgán je sám odpovědný za hospodaření podle zákona o obcích/krajích.

Náplní činnosti tohoto výboru by podle Zákon o vnitřním řízení a kontrole měl být dohled nad interním auditem, dále sledování a vyhodnocování systému vnitřního řízení a kontroly. Výbor pro audit není klasickým výborem zastupitelstva, kde existují povinně zřizované finanční a kontrolní výbory, které už nyní kontrolní pravomoci mají. V důsledku toho ani není patrná možnost odměňování jeho členů. Zásadní rozpor je patrný také v tom, že členem Výboru pro audit je vždy osoba určená ministerstvem financí a většina jeho členů by měla být nezávislá na daném veřejném subjektu. Zřízení Výboru pro audit vychází ze splnění stejných podmínek jako v případě inspekce a interního auditu.

Vyšší odpovědnost starosty

Nutno podotknout, že vedle zavádění nových prvků do systému kontroly zákon rovněž významně posiluje odpovědnost a roli starosty jako schvalující osoby, která má odpovědnost za zavedení, fungování a zlepšování systému vnitřního řízení a kontroly.

V navrženém znění je ovšem jistý nesoulad s Nařízením EP a Rady č. 966/2012, podle něhož by měl být schvalující osobou zaměstnanec úřadu, na něhož se vztahuje služební zákon (zákon o úřednících) a tím starosta samozřejmě není.

Vedle toho zákon nijak neřeší zastupitelnost schvalující a pověřené osoby pro případ dovolené, pracovní neschopnosti apod. Některé pravomoci může starosta, potažmo hejtman, převést na tzv. pověřenou schvalující osobu, což by byl tajemník, případně ředitel krajského úřadu, u veřejného subjektu, např. příspěvkové organizace, pak její ředitel. Nastavení povinností pro schvalující osobu je v prvotní verzi v řadě případů nejasné a bude nutné jeho precizace a specifikace. Zákon také předpokládá stanovení měřitelných cílů pro kontrolu činnosti veřejné správy, což je mnohdy těžké, např. v oblasti kultury.

Rizika nové úpravy

Schválení navrhovaného zákona může vést k dočasnému ochromení kontrolních mechanismů. V praktické rovině může působit aplikační problém také změna terminologie a zaběhlých postupů (např. terminologie kontrolního řádu, který upravuje proces kontroly).

V navrhovaném šestiměsíčním období legisvakance, tj. období mezi schválením zákona, které by teoreticky mělo být k 1. 7. 2015, a nabytím jeho účinnosti od 1. 1. 2016 má Ministerstvo financí vydat k praktické aplikaci zákona sedm prováděcích vyhlášek, které bude nutno u územních samosprávných celků zavést do praxe.

Období legisvakance se proto jeví z hlediska počtu závažných změn vyplývajících pro všechny územní samosprávné celky z nového zákona a navazujících prováděcích vyhlášek za příliš krátké. Doba na zaběhnutí a nastavení nových systémů bude potřeba delší než předpokládaných šest měsíců.

Ministerstvo financí by mělo důkladně zvážit další postup při uvedení zákona v takovéto podobě do dalšího legislativního procesu.

Z krajů a obcí přišlo velké množství zásadních připomínek a jako nejvhodnější varianta by se jevilo vrátit zákon k přepracování nebo vyjmout územní samosprávné celky z jeho působnosti.

Mgr. Ing. David Sláma, Svaz měst a obcí

TOPlist
TOPlist