K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
ISSS 2017

Rizika dotovaných projektů a porušování rozpočtové kázně

Datum: 12. 3. 2015, zdroj: OF 1/2015, rubrika: Veřejné zakázky

Dotace poskytované v rámci národních a evropských dotačních programů mají nezastupitelnou úlohu při financování rozvoje obcí. Jejich využití znamená pro příjemce možnost realizovat akce, které by zpravidla nemohli financovat z vlastních zdrojů, na druhé straně však přináší i značná rizika.

Ing. Miroslav Matej, PhD.
Ing. Miroslav Matej, PhD.

Pro příjemce dotací, zejména pak pro menší obce, představuje realizace projektů s využitím dotací zvýšené riziko pro stabilitu jejich rozpočtového hospodaření. Snaha získat tyto podpory bez důkladné znalosti souvisejících právních předpisů, dotačních podmínek a bez zajištění potřebných zdrojů na administraci projektů může vést k porušení podmínek poskytnutí dotace.

Nejčastější a nejzávažnější pochybení souvisí s:

  • nevhodně stanovenými podmínkami, které musí příjemce v souvislosti s poskytnutou dotací splnit;
  • nesprávnou aplikací zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „ZVZ“), zejména pak nedodržováním formálních podmínek;
  • prováděním změn v projektech během jejich realizace bez jejich schválení;

V dalším textu se budu zabývat některými často se opakujícími chybami doprovázejícími realizaci dotovaných projektů.

Nevhodně stanovené podmínky ve smlouvách o poskytnutí dotace

Četná porušení rozpočtové kázně vznikají z důvodu nevhodně stanovených podmínek, které musí příjemce v souvislosti s poskytnutou dotací splnit a jež jsou stanoveny ve smlouvě o poskytnutí dotace. Poskytovatel dotace by měl důkladně zvážit dopad možného porušení jednotlivých podmínek a poučit o něm i příjemce dotace. Případně aplikované sankce by pak měly být adekvátní závažnosti porušení.

K mnohým případům porušení rozpočtové kázně tak dochází v důsledku porušení formálních nebo administrativních povinností, jež poskytovatel v dotační smlouvě nejenže neoznačil jako podmínky, jejichž nedodržení se nepovažuje za porušení rozpočtové kázně, ale za která stanovil i nepřiměřeně vysoké odvody, resp. nestanovil odvody snížené (např. nedostatečné plnění povinnosti publicity, pozdní předání monitorovací zprávy, nedodržení jiné administrativní lhůty, nedodání originálů dokumentů).

Ač to úprava rozpočtových pravidel územních rozpočtů umožňuje, v praxi poskytovatelé dotací až donedávna možnosti stanovení snížených odvodů příliš neužívali. Z tohoto důvodu jsou pak často odvody i za bagatelní pochybení stanoveny ve výši celkové částky dotace, což není adekvátní vhledem k závažnosti porušení.

Následná tvrdost sankcí je pak odstraňována v řízeních o prominutí části odvodu. V této souvislosti nutno zmínit, že tímto se zabýval i Nejvyšší správní soud, který judikoval, že výši odvodu má správce daně povinnost stanovit s přihlédnutím k závažnosti pochybení již v řízení v prvním stupni, a nikoliv při rozhodování o prominutí.

Častým případem nevhodně nastavené dotační podmínky je trvání na 100% dodržení monitorovacího indikátoru, jehož plnění nelze exaktně vyhodnotit, resp. jehož plnění je následně ověřováno statistickými odhady nebo expertními studiemi (např. odhadovaný počet přepravených osob na rekonstruované trati nebo zvýšení energetické úspornosti budovy). Poskytovatelé dotací by proto měli upravit příslušné smlouvy o poskytnutí dotace tak, aby požadované sankce skutečně odpovídaly závažnosti porušení dotačních podmínek (např. stanovením, že za splnění dotačních podmínek se rozumí naplnění požadovaného indikátoru v určitém rozmezí).

Laxní přístup příjemců dotací

Dotační smlouvy, resp. příručky, na které tyto smlouvy odkazují, stanovují určité povinnosti, které jsou kladeny na příjemce dotací. Jde např. o povinnost hlásit změny v projektu, předávání monitorovacích zpráv, vedení odděleného účetnictví nebo uvedení loga EU na propagační předměty. Praxe ukazuje, že mnoho odvodů je nařízených právě proto, že kontroly odhalí neplnění těchto povinností.

Specifickým typem chyb je provádění změn v projektech během jejich realizace bez jejich schválení poskytovatelem dotace. I porušení těchto podmínek následně vede k porušení rozpočtové kázně a uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně, a to i přesto, že byl dodržen účel dotace.

Pochybení v oblasti veřejných zakázek

Nejvíce diskutovanou oblastí při realizaci projektů je oblast veřejných zakázek. Značná část odvodů bývá uložená z důvodu porušení formálních nebo administrativních požadavků vyplývajících ze zákona o veřejných zakázkách. Tento zákon je administrativně složitý, proto si veřejní zadavatelé často najímají pro administraci zakázek specializované společnosti. Zadavatelé nicméně často zjišťují, že ani smlouva s profesionálním administrátorem zakázky je neochrání od konečné zodpovědnosti za porušení zákona, které může následně způsobit značné finanční potíže hospodaření obce a v horším případě i jejich platební neschopnost. Smlouvy s administrátory zakázek však často neobsahují klauzule týkající se odpovědnosti za škodu pro případ, kdy dojde k porušení zákona o veřejných zakázkách. Tyto smlouvy tudíž příjemce dotací nechrání od konečné zodpovědnosti za porušení zákona.

Bohužel se v médiích často objevují informace, že kontrolní orgány posuzují pochybení ve veřejných zakázkách příliš formalizovaně, a že není důvod, aby se při porušení některých formálních pochybení ukládali odvody za porušení kázně, pokud byl účel dotace dodržen. V této souvislosti je však nezbytné si uvědomit, že zadávací řízení je vysoce formalizovanou procedurou, kde i zdánlivě formální pochybení může způsobit negativní (a pro uchazeče až fatální) následky.

Mezi závažnější porušení patří stanovení diskriminačních kvalifikačních nebo hodnotících kritérií, kdy zadavatel omezí účast v soutěži stanovením požadavků neadekvátních složitosti zakázky (hodnota a počet referencí, počet let praxe, …) nebo neuvede, jakým způsobem budou nabídky hodnoceny. Hodnotící kritéria často obsahují subjektivní pojmy jako: kvalita, zkušenost, profesionalita, vhodnost – bez jejich konkrétní specifikace a bez stanovení kritérií a vah jejich hodnocení. Specifickým porušením je pak stanovení kvalifikačních kritérií, které pak zadavatel následně použije i jako hodnotící kritéria.

Rozsah toho, co je ještě dovoleno a co se už považuje za jednání odporující zákonu, se mění relativně rychle. Proto je důležité průběžně sledovat aktuální rozhodovací praxi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a Nejvyššího správního soudu, popř. být v úzkém kontaktu s poskytovateli dotací, kteří na svých webových stránkách příjemce dotací o vývoji v této oblasti informují.

V poslední době přibývají i případy, kdy je odvod za porušení rozpočtové kázně uložen z důvodu pochybení hodnotící komise. Jde o případy, kdy si zadavatelé v zadávací dokumentaci stanoví určité požadavky, např. na formu, stáří nebo obsah předkládaných dokumentů, tyto však při samotném hodnocení obdržených nabídek nevyžadují, resp. akceptují nebo tolerují i jiné doklady (např. prosté kopie místo úředně ověřených kopií, doklady staršího data než požadováno apod.). V těchto situacích by si měla hodnotící komise potřebné dokumenty v souladu se zákonem o veřejných zakázkách dožádat nebo nabídku z hodnocení vyloučit; a pokud tak neučiní, dochází k porušení zákona o veřejných zakázkách a stanovení odvodu.

Pochybení při plnění zakázky

Příjemci dotací ne vždy důsledně kontrolují soulad obdrženého plnění s uzavřenou smlouvou, tolerují neopodstatněné prodlužování termínů, uzavírají dodatky ke smlouvám na vícepráce, které nesplňují zákonem stanovené podmínky, řádně nepřebírají dodané zboží, stavební práce nebo poskytnuté služby, nebo akceptují daňové doklady obsahující položky, které nebyly dodány.

Je diskutabilní, do jaké míry může poskytovatel dotace tolerovat neplnění stanovených podmínek, a to i v případech, kdy se jedná o pochybení formální či administrativní. Na toto reaguje poslední novela zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, která v určitých případech, kdy se jedná o porušení méně závažné podmínky, umožňuje poskytovateli vyzvat příjemce dotace k provedení opatření k nápravě, aniž by dotaci krátil nebo nařizoval odvod.

Jiná situace je v případě, kdy je příjemce dotace nucen z určitých důvodů měnit předmět plnění. Příručky pro příjemce dotací většinou obsahují povinnost hlásit změny provedené po uzavření dodavatelské smlouvy. Tato povinnost je buď absolutní (týká se jakýchkoliv změn, i bagatelních) nebo závisí na rozsahu změny. V praxi se bohužel objevují případy, kdy změna zákonu neodporuje, kdy se nejedná o podstatnou změnu smlouvy, nicméně zadavatel ji neoznámí. Rovněž se objevují případy, kdy příjemce dotace akceptuje od dodavatele fakturu s původním zbožím uvedeným v soutěžní nabídce, které však neodpovídá zboží skutečně dodanému.

Příklady z praxe:
  • Dodání jiného typu dlaždiček než bylo soutěženo, dodání širších vnitřních dveří apod. – v souladu s požadavky poskytovatele oznámeno, ale vyfakturováno původní zboží.
  • Dodání modernějšího typu stejného zařízení, protože původně soutěžené se již přestalo vyrábět – neoznámeno poskytovateli a vyfakturováno zařízení původně soutěžené.

Tato jednání pak, ač bylo dosaženo požadovaného účelu a hospodářská soutěž nebyla omezena, opět vedou k nařízení odvodu za porušení rozpočtové kázně.

Závěrem

Realizace projektů financovaných z dotačních prostředků s sebou přináší zvýšené nároky na administrativu, jakož i na znalost právních předpisů. Pokud jsou administraci projektů pověřené specializované firmy, je důležité právně ošetřit odpovědnost za případně vzniklou škodu a uvědomit si, že administrace projektu externí firmou není samospásná. Nejdůležitější prevencí před porušením dotačních podmínek zůstává aktivní komunikace mezi poskytovatelem a příjemcem dotace a důsledná kontrola plnění všech podmínek uvedených v dotačních smlouvách.

Ing. Miroslav Matej, PhD., ředitel odboru financování územních rozpočtů, Ministerstvo financí

TOPlist
TOPlist