K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Některé aspekty využívání státního příspěvku na výkon pěstounské péče

Datum: 28. 8. 2014, zdroj: OF 3/2014, rubrika: Sociální problematika

Obce, kraje a nestátní subjekty již více než rok pracují s novým typem neinvestičního transferu ze státního rozpočtu, který je určen na financování odborných služeb podporujících náhradní rodinnou péči. Tento článek se zabývá vybranými (dílčími) aspekty, které nelze při správném využívání státního příspěvku na výkon pěstounské péče opominout.

Základní právní úprava státního příspěvku na výkon pěstounské péče v § 47d zákona o sociálně-právní ochraně dětí je poměrně jednoduchá. Stanoví účelovost příspěvku (pokrytí nákladů vynakládaných na zajišťování pomoci pěstounům nebo svěřeným dětem a na provádění dohledu nad pěstounskou péčí), jeho výši (48 000 Kč na jednu uzavřenou dohodu o výkonu pěstounské péče za kalendářní rok) a proces spojený s výplatou státního příspěvku.

Co je míněno pomocí pěstounům a svěřeným dětem se dočítáme v § 47a téhož zákona. Stručně řečeno jde o odlehčovací služby, odbornou pomoc (psychologickou, terapeutickou atd.), zajištění bezplatného vzdělávání a podporu při udržování vazeb dítěte s jeho původní rodinou. Součástí je také základní poradenství, jehož minimální rozsah upravuje § 4 prováděcí vyhlášky č. 473/2012 Sb.

Uvedené služby pěstounům poskytuje nebo zprostředkovává „doprovázející organizace“, tedy subjekt, s nímž má pěstoun uzavřenou dohodu o výkonu pěstounské péče. Přibližně u poloviny ze zhruba 10 000 pěstounských rodin v České republice jde o orgán veřejné správy (nejčastěji obecní úřady obcí s rozšířenou působností), u druhé poloviny jsou to nestátní subjekty, které disponují zvláštním pověřením k uzavírání dohod a poskytování těchto služeb (pověřené osoby).

Účel státního příspěvku

Každá nová právní úprava je ovlivněna platnými předpisy jiných odvětví. Konfrontace původního záměru s kontrolními, účetními a obdobnými systémy přináší obvykle riziko, že se původní smysl opatření vytrácí. Při každodenním rozhodování o postupech při čerpání příspěvku a následných kontrolách je proto třeba neztrácet ze zřetele původní účel tohoto zdroje financování.

Nárokové služby pěstounských rodin jsou úzce spojeny se specifickými povinnostmi, které pěstouni ze zákona mají (jejich popis přesahuje rozsah tohoto článku, stačí však pozorně prostudovat občanský zákoník, zejména § 958–970). Jde o služby reagující na potřeby, které má svěřené dítě (potažmo pěstounská rodina) právě proto, že bylo umístěno do náhradní rodinné péče. Musí se vyrovnat se ztrátou známého prostředí a blízkých osob, navázat vztahy v nové rodině, často i překonávat nejrůznější traumata a negativní zážitky. To vše klade velké nároky na samotné dítě i jeho pečovatele. Proto je na místě odborně (i finančně) garantovaná pomoc.

Prostředky státního příspěvku naopak nejsou určeny na základní zaopatření dítěte (k tomu slouží příspěvek na úhradu potřeb dítěte) nebo na dofinancování deficitu jiných systémů. V praxi se lze setkat s případy, kdy je pověřeným osobám, které jsou zároveň poskytovateli sociálních služeb, krácena dotace na poskytování těchto služeb s odůvodněním, že mají k dispozici státní příspěvek na výkon pěstounské péče. Takový přístup fakticky znamená omezování přístupu jedné ze skupin obyvatel k sociálním službám. Např. dítě se zdravotním postižením nemůže ztratit nárok na osobní nebo pedagogickou asistenci jen proto, že je svěřeno do náhradní rodinné péče a poskytovatel dotace spoléhá na zajištění sociálních služeb prostřednictvím státního příspěvku, který je sice k dispozici, má však reagovat na zcela jiné potřeby dítěte.

Účelovost, hospodárnost a efektivnost (finanční kontrola)

Státní příspěvek na výkon pěstounské péče je veřejnou finanční podporou a poskytovatel příspěvku, Úřad práce ČR, je povinen sledovat jeho využívání. Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV) z pozice ústředního metodického orgánu vydalo dvě normativní instrukce (č. 11/2013 a 17/2013), které podrobněji vysvětlují účel příspěvku a stanovují referenční hodnoty pro posuzování efektivity při jeho využívání.

Obce, kraje a pověřené osoby pracují především s normativní instrukcí č. 17, která poskytuje výklad tří klíčových pojmů finanční kontroly: hospodárnost, efektivnost a účelnost. Tyto instrukce jsou pro kontrolní orgány i pro příjemce příspěvku cenný vodítkem. Je nutno ocenit transparentní přístup MPSV. Mechanické užívání těchto poměrně precizně zpracovaných instrukcí ovšem může v praxi narážet na samotný smysl služeb pro pěstounské rodiny (potažmo státního příspěvku), totiž reagovat cíleně na individuální potřeby svěřeného dítěte. Normativní instrukce č. 17 navíc obsahuje minimálně jednu problematickou pasáž, stanovující limit daleko nad rámec zákona (v článku bude ještě zmíněna). Kontrolní orgán by měl posuzovat nakládání s příspěvkem nejen z pozice ekonomické, ale rovněž z perspektivy smyslu a efektivity sociální práce. Bylo by vhodné, kdyby první kontroly měly spíše metodický ráz, aby obě strany nahlédly na doprovázení z různých perspektiv: poskytovatelé služeb s důrazem na ekonomické a procesní řízení a kontrolní orgán z pohledu specifik sociální práce.

Několik poznámek k jednotlivým typům služeb

První okruh „nárokových“ služeb představuje péče odlehčovací. Jejím účelem je pomoci pěstounovi v situacích, kdy o svěřené dítě nemůže pečovat např. pro nemoc, závažnou osobní událost, ale také např. účast na povinném vzdělávání („účelová odlehčovací péče“), a také zajistit určitou psychohygienu při této náročné 24 hodinové práci („dlouhodobá odlehčovací péče“, resp. nárok na pomoc s osobní péčí o svěřené dítě starší než 2 roky v minimálním rozsahu 14 dnů v kalendářním roce).

První typ odlehčovací péče bude zpravidla krátkodobou pomocí (nelze však vyloučit ani delší pomoc v případě onemocnění pěstouna). Formu zajištění péče je možno sjednat v dohodě o výkonu pěstounské péče. Osobní péči mohou poskytovat i příbuzní pěstounů, nebo jiné osoby na neformálním základě. V této souvislosti je na místě připomenout § 965 občanského zákoníku, podle něhož se na osobní péči o dítě podílí rovněž manžel/ka pěstouna či pěstounky, a to i v případě, že je dítě svěřeno do tzv. výlučné péče jednoho z manželů. Ostatní příbuzní pěstouna podobnou povinnost nemají, je tedy možné, aby jim tato péče o dítě svěřené do pěstounské péče byla uhrazena. Tato úhrada musí respektovat cenu v místě a čase obvyklou. Lze vyjít z cen formálních služeb (agentury péče o dítě, profesionální chůvy, rodinná centra atd.), ale přiměřeně je snížit, neboť tyto formální služby do své sazby započítávají další náklady spojené s provozem. Oproti tomu péče příbuzných (sousedů, známých atd.) je zpravidla poskytována v domácnosti vlastní nebo domácnosti pěstouna.

***

Zákon stanovuje pěstounům povinnost dalšího vzdělávání v rozsahu 24 hodin v období 12 kalendářních měsíců, prováděcí vyhláška (§ 5) pak jeho obsah. Tato povinnost je vázána na zákonný nárok na bezplatné zajištění tohoto vzdělávání. Zatímco „dlouhodobá“ odlehčovací péče je posuzována za celý kalendářní rok (je možno ji poměrně krátit, pokud pěstounská péče vznikla nebo naopak končí v průběhu roku), u vzdělávání se hovoří o 12 měsících bez ohledu na začátek a konec kalendářního roku. Povinnost dalšího vzdělávání vznikla spolu s účinností novely zákona o sociálně-právní ochraně dětí, tedy k 1. lednu 2013. Zároveň však pěstounům vznikl nárok na zajištění bezplatného vzdělávání. Ten bylo možné naplnit až po uzavření dohody o výkonu pěstounské péče. Vzdělávání je proto možno sledovat v ročních intervalech od uzavření první dohody o výkonu pěstounské péče (vydání správního rozhodnutí, které dohodu nahrazuje). Pokud pěstoun přechází od jednoho doprovázejícího subjektu k druhému, je nutné, aby nový smluvní partner zjistil (minimálně) jak velký rozsah odlehčovací péče byl pěstounovi v daném roce poskytnut a jak dalece byla naplněna povinnost dalšího vzdělávání v období 12 měsíců.

Právní úprava neurčuje formu vzdělávání. Kromě klasické účasti na kurzech je možné s ohledem na osobní potřeby a preference pěstouna využít i jiné formy vzdělávání jako je e-learning nebo samostudium. U těchto vzdělávacích aktivit je však nutno dbát na prokazatelnost rozšíření znalostí a dovedností pěstouna (stanovení tématu, doby vzdělávání, rozhovor s pracovníkem doprovázející organizace, který osvědčí, že ke vzdělávání skutečně došlo). Vhodnou formou vzdělávání jsou jistě i několikadenní kurzy (např. víkendové pobyty).

***

Poněkud problematické mohou být akce, které kombinují vzdělávání s volnočasovými aktivitami (např. vzdělávací pobyty u moře, výlety do zahraničí se vzdělávacím programem atd.). Jsou přitom leckdy pořádány s velmi dobrým úmyslem motivovat pěstouny k účasti na vzdělávání, je však třeba upozornit na některá úskalí. Pokud tuto aktivitu pořádá úřad nebo pověřená osoba svým jménem, musí si být vědoma skutečnosti, že sociálně-právní ochranu (jejíž součástí je i doprovázení pěstounských rodin) může poskytovat pouze na území České republiky.

Nejde přitom jen o právně-teoretickou záležitost. Jako příklad praktických důsledků lze uvést otázku odpovědnosti za škodu. Každá pověřená osoba musí být pro tento případ ze zákona pojištěna. Toto pojištění však kryje činnosti vykonávané v rámci pověření, jehož platnost, jak již bylo řečeno, končí na hranicích ČR. Jde rovněž o vytváření mylného dojmu, že státní příspěvek kryje právě zmíněné volnočasové aktivity (ačkoliv je hrazen prostředky pěstouna).

Ve sdělovacích prostředcích probleskly kritické informace o nakládání se státním příspěvkem. Byly sice motivovány snahou vrátit vše do „starých dobrých kolejí“, tedy směrovat děti nadále do ústavní péče (statistické údaje za rok 2013 ukazují přímou spojitost mezi nárůstem počtu dětí v pěstounských rodinách a poklesem dětí v ústavní péči), zmíněné aktivity však těmto kritickým hlasům nahrávají. Existence nového (a tudíž zranitelného) systému doprovázení náhradní rodinné péče je závislá mj. na politickém rozhodování, které v některých případech reaguje právě na tyto (byť ojedinělé) excesy. Nelze než apelovat na určitou spoluodpovědnost za složitě vyjednaný prostor pro systémové financování velmi potřebných a v naprosté většině kvalitně poskytovaných služeb. Doporučuji proto pro tyto aktivity hledat spíše prostředky dárců a sponzorů a státní příspěvek využívat na jiné činnosti.

***

Jde především o odbornou pomoc. Dosavadní zkušenosti s doprovázením pěstounských rodin poukazují na zdánlivý paradox. Čím intenzivnější je kontakt sociálního pracovníka s dítětem a rodinou, tím více jsou rozhovory o potřebách těchto osob otevřenější. Prvotní zkušenost některých úřadů, které doposud jako doprovázející subjekt nepůsobily a které tvrdily, že jim prostředky přebývají (pěstounské rodiny „nic nechtějí“, jen využít odlehčovací pomoc) je v přímém kontrastu se zkušenostmi organizací, které vykonávají skutečnou sociální práci a zjišťují, že potřeby dětí a rodin, na něž je vhodné reagovat odbornou pomocí, vysoce převyšují poskytovaný státní příspěvek.

Přímé vs. nepřímé náklady

Výše uvedené služby a aktivity spadají do přímých nákladů spojených s doprovázením. Přímá sociální práce však vyžaduje i organizační, ekonomické a právní zajištění. Zde se dostáváme k již zmíněnému problematickému ustanovení normativní instrukce č. 17/2013, které limituje tzv. nepřímé náklady (náklady na management, právní služby, účetnictví, zázemí organizace atd.). Nepřímé provozní náklady související s chodem organizace jsou považovány za odůvodněné a účelné, pokud státní příspěvek činí minimálně 15 % skutečně zúčtovaného příjmu organizace a zároveň činí nepřímé provozní výdaje 10 % příjmů ze státního příspěvku. Problematičnost tohoto výkladu (nejde o nic jiného než výklad, zákon sám nic takového nestanoví) lze demonstrovat na několika příkladech:

  • Pokud doprovázení zajišťuje organizace s rozpočtem 100 mil. (tedy velký poskytovatel služeb), musel by objem státního příspěvku činit minimálně 15 mil. Kč (= přes 300 dohod o výkonu pěstounské péče), aby si tato organizace uplatnila byť jedinou korunu nepřímých nákladů.
  • Druhý příklad reprezentuje menší organizace, která pracuje např. se 40 rodinami. Jde o její jedinou činnost. Na organizační, ekonomické a právní zajištění své činnosti může ročně věnovat maximálně 192 tis. Kč. Praxe však svědčí o daleko větším podílu nepřímých nákladů na činnosti organizace.

Vytváří se navíc nerovnost mezi nestátními subjekty a orgány veřejné správy. Obecní úřad obce s rozšířenou působnosti pokryje tyto nepřímé náklady z jiného zdroje státního rozpočtu – dotace na výkon sociálně-právní ochrany. Je zcela zřejmé, že stanovení limitů bylo vedeno velmi dobrým úmyslem nasměrovat co nejvíce prostředků do oblasti přímé péče. Nastavený limit však vytváří velké nerovnosti a je proto zřejmě v kontrolní praxi dlouhodobě neudržitelný.

Veřejné zakázky

Normativní instrukce č. 17/2013 definuje několik způsobů úhrady poskytnutých služeb. Velkou část zajišťují doprovázející organizace vlastními zaměstnanci, část je však „nakupována“ od dalších subjektů. Službu si může objednat a zaplatit i sám pěstoun a doprovázející organizace mu ji následně – zcela nebo částečně (podle toho, zda tato splňuje úhrada parametry zmíněné v předchozím textu) proplatí.

Tento vztah je založen na dohodě o výkonu pěstounské péče a jediné, co je třeba řešit, je podoba interního účetního dokladu pro zaúčtování takového výdaje na straně doprovázející subjektu. Je však rovněž možné provádět úhradu přímo subjektu, který pěstounovi takovou službu poskytl nebo bude poskytovat (na základě objednávky).

V tomto případě jde však o přímý smluvní vztah mezi doprovázejícím subjektem a externím dodavatelem, tedy o veřejnou zakázku (zpravidla) malého rozsahu. Nejen kraje a obce, ale rovněž pověřené osoby v tomto případě vystupují jako veřejný (případně dotovaný) zadavatel. I na nestátní subjekty tak plně dopadají pravidla stanovená zákonem o veřejných zakázkách.

Pokud by objem takové zakázky přesáhl 2 mil. Kč v období čtyř let (některé obce a kraje však mohou mít ve vnitřních směrnicích míst stanoven limit výrazně nižší), je nutno použít složitější formu zadání takové zakázky. Jako optimální se v tomto případě jeví institut rámcové smlouvy, jejímž prostřednictvím lze uzavřít smluvní vztah se širším okruhem dodavatelů.

Daň z přidané hodnoty

Dosavadní praxe a některé postupy při zajišťování služeb pro pěstounské rodiny ukazují, že se relevantní může stát i otázka DPH. Zákon o DPH zařazuje činnosti v oblasti sociálně-právní ochrany mezi osvobozené od daně. § 61 zákona vyhrazuje toto osvobození pro „poskytnutí služeb a dodání zboží úzce souvisejícího s ochranou a výchovou dětí a mládeže orgány sociálně-právní ochrany a dalšími orgány nebo osobami, které zajišťují výkon sociálně-právní ochrany dle zvláštního právního předpisu“. Osvobození od DPH je tedy úzce vázáno na pověření. V případě doprovázení pěstounských rodin je toto pověření v § 48 odst. 2 písm. f) upraveno tak, že pokrývá služby, které jsou poskytovány osobám, s nimiž má pověřená osoba uzavřenou dohodu o výkonu pěstounské péče.

Některé obce spolupracují při zajištění služeb pro pěstounské rodiny s pověřenými osobami tak, že smluvním partnerem pěstouna je obecní úřad a služby pro něj jsou u pověřené osoby obcí objednávány. Bez ohledu na to, zda tato organizace disponuje pověřením či nikoliv, jsou tyto služby poskytovány nikoliv ve smluvním vztahu založeném dohodou o výkonu pěstounské péče (tedy v rámci pověření), ale jako běžná objednávka služeb. Jde tedy o ekonomickou činnost podléhající při překročení zákonem stanoveného limitu dani z přidané hodnoty. Nehraje přitom žádnou roli, že tuto službu poskytuje nezisková organizace, protože podle § 5 odst. 1 zákona o DPH je „osobou povinnou k dani i právnická osoba, která nebyla založena či zřízena za účelem podnikání, pokud uskutečňuje ekonomické činnosti“. Plátcovství daně z přidané hodnoty (které se následně promítá do všech ekonomických činností, které organizace vykonává) je přitom záležitostí, jíž se snaží organizace působící v sociální oblasti pokud možno vyhnout. Služby takové organizace jsou i pro objednatele (který sám není zpravidla plátce DPH) o 21 % dražší. Praxe ukazuje, že ideální je přímý smluvní vztah mezi doprovázející organizací a klientem. Pokud obec nedisponuje personální kapacitou pro doprovázení, měla by jednat s pěstouny a nabídnout jim služby dalších organizací, které jsou díky dynamicky se rozvíjejícímu systému služeb pro náhradní rodiny schopny nabídnout své služby. Konečné slovo při výběru doprovázející organizace má samozřejmě pěstoun.

Autor působí ve veřejné správě od roku 1993, mj. jako tajemník městského úřadu, krajský radní pro oblast sociální péče či jako ředitel odboru MPSV

PhDr. Miloslav Macela

TOPlist
TOPlist