K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Veřejné osvětlení – součást bezpečného dopravního prostoru

Financování veřejné dopravy

Datum: 25. 8. 2014, zdroj: OF 3/2014, rubrika: Ekonomika

Tento článek volně navazuje na text, který pojednával o legislativě v oblasti veřejné dopravy. Nyní bych se rád zaměřil na systém financování veřejné dopravy, což je velice široká oblast zasahující do všech úrovní veřejné správy. S uvedenou problematikou se tudíž setkáme i v dalším článku.

Do systému veřejné dopravy a jejího financování vstupují čtyři subjekty. Prvním z nich jsou objednavatelé veřejné přepravy (stát, kraje, obce), druhým jsou vykonavatelé, tedy jednotliví dopravci. To jsou především podnikatelé, kteří zajištění dopravy berou jako prostředek dosažení zisku. Třetím subjektem je regulátor, v tomto případě stát, zastoupený ministerstvy financí a dopravy. Posledním subjektem jsou uživatelé veřejné služby, tedy cestující, kteří participují na financování ve formě plateb jízdného. Veřejná doprava však neplní pouze funkci přepravy osob a zajištění veřejné dopravní obslužnosti území. Vedle těchto základních funkcí má veřejná doprava i další funkce: sociální (ne všichni mohou používat individuální automobilovou dopravu), prostorová (automobilová doprava je prostorově náročnější), ekologická (nižší produkce škodlivých látek), bezpečnostní (oproti automobilům méně nehod) a nakonec funkce vyváženého regionálního rozvoje.

Aby vůbec mělo veřejnou dopravu smysl financovat, je nutné, aby byla po této službě poptávka. Poptávka z řad uživatelů, tedy cestujících, ale i z řad objednavatelů, tedy veřejné správy. Pro určování poptávky po veřejné dopravě existuje několik různých modelů, v praxi se však rozhoduje spíše na základě ekonomických možností a politických dohod. Hlavními determinanty poptávky po veřejné dopravě jsou podle Dopravní sektorové strategie následující faktory: Přepravní doba, prostorová a časová dostupnost, bezpečnost, komfort, flexibilita a náklady na přepravu. Dále se přihlíží na eliminaci negativních jevů na životní prostředí, na míru urbanizace a hustotu osídlení, na ekonomická vyspělost, demografické složení a úroveň motorizace oblasti (procento lidí s vlastním vozem).

Kompenzace veřejné služby

V rámci veřejné dopravy je velice důležité rozdělení na veřejnou dopravu dotovanou a veřejnou dopravu nedotovanou. V následujícím textu se budeme věnovat dotované veřejné dopravě.

Nedotovaná veřejná doprava existuje, jak v autobusové, tak i železniční podobě, provozována na základě tržní poptávky na podnikatelské riziko dopravce. V sekci autobusů do ní spadají meziregionální dálkové linky a linky mezinárodní (např. soukromá firma Student Agency, ale i některé linky veřejných dopravců). V železniční dopravě je nedotovaná doprava v kategorii vlaků EC (EuroCity), IC (InterCity) a SC (SuperCity), ty jsou provozovány rovněž na obchodní riziko dopravce, opět se jedná o dálkové a mezinárodní spoje. Nedotovanou dopravou také provozování dálkových spojů soukromých dopravců RegioJet a LeoExpress.

V samotném principu je veřejná doprava, jako veřejná služba, vnímána jako netržní obor, který v rámci plnění sociální a ekonomické funkce, není plně financován ve svém rozsahu z uživatelských poplatků (jízdného). Proto zde svoji roli zaujímá veřejný sektor poskytováním kompenzací za veřejné služby. Ústředním termínem je tzv. závazek veřejné služby, ten je definován jako: „Požadavek, který vymezí nebo stanoví příslušný orgán k zajištění veřejné služby v přepravě cestujících v obecním zájmu, který by provozovatel na základě svých vlastních obchodních zájmů bez odměny nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek.“ Jedná se tedy o provoz, který by nebyl bez dotací veřejného sektoru uskutečňován kvůli slabé poptávce, tedy výnosnosti při regulovaných cenách, případně by cena jízdného byla enormně vysoká.

Dalším důležitým pojmem je kompenzace. Kompenzací se rozumí úhrada prostředků ze strany objednavatele dopravci za poskytnuté služby v oblasti veřejné dopravy na základě uzavřené smlouvy. Přesnou definici kompenzace za veřejné služby přináší nařízení ES č. 1370/2007, které ji považuje za: „Jakoukoli výhodu, zejména finanční, kterou přímo nebo nepřímo poskytne příslušný orgán z veřejných zdrojů během období provádění závazku veřejné služby nebo v souvislosti s tímto obdobím.“ Na určení kompenzace jsou kladeny striktní požadavky, které je nutné naplnit. I zákon č. 194/2010 Sb. stanovuje, že kompenzace musí být přiměřená, a dokonce ukládá povinnost objednavateli neuzavřít smlouvu s dopravcem, jehož kompenzace by byla nadměrná (§ 23).

Adekvátní náhrada

Adekvátní kompenzace znamená, že náhrada: „nesmí překročit částku nezbytnou pro pokrytí čistého finančního dopadu na náklady a příjmy, který nastal při plnění závazků veřejné služby, s přihlédnutím k příjmům provozovatele veřejných služeb získaným z této činnosti a přiměřenému zisku.“[1] Pokud by kompenzace byla nadměrná, celá smlouva o veřejné službě v přepravě cestujících by pak byla neplatná.

Dalším aspektem adekvátnosti kompenzace je její slučitelnost s tržním prostředím, v případě, že by byla nadměrná, jednalo by se o nedovolenou veřejnou podporu. Samotný rozsah kompenzace tvoří nedílnou součást smlouvy o veřejné službě, platí jí objednavatel ze svého rozpočtu, tedy v případě veřejné dopravy z veřejných rozpočtů. V rámci kompenzování veřejné služby je nutné u jednotlivých dopravců oddělení činností nesouvisejících se zajištěním veřejné služby. Tyto činnosti je ovšem nutné účetně oddělit. Obdobně není přípustné, aby si dopravce kompenzací veřejné služby dotoval ostatní činnosti (kompenzační prostředky z veřejných zdrojů nesmí být použity na žádné jiné účely).

Ještě před uzavřením smlouvy musí dopravce předložit objednavateli finanční model zahrnující veškeré náklady a výnosy. Pro sestavení finančního modelu existuje speciální vyhláška ministerstva dopravy č. 296/2010 Sb., o postupech pro sestavení finančního modelu a určení maximální výše kompenzace. Vyhláška uvádí nákladové a příjmové položky, na které má dopravce nárok. Náklady zahrnují například pohonné hmoty, odpisy majetku, opravy a údržby vozidel, pojištění, mzdové náklady či provozní režie. Na výnosové stránce zahrnuje zejména tržby z jízdného a dále pak ostatní výnosy z přepravy a činnosti. Celý systém vykazování prokazatelné ztráty ovšem motivuje dopravce k maximalizaci dotace místo maximalizace tržeb, neboť to jsou prostředky s nižší mírou jistoty.

Obecná metodika postupu výpočtu adekvátní kompenzace je celoevropsky harmonizovaná a vychází z nařízení ES č. 1370/2007 (určení čistého finančního dopadu). Česká legislativa používá výraz prokazatelná ztráta (vyhláška č. 241/2005 Sb.), kde v § 3 říká: „Výše prokazatelné ztráty se stanoví jako rozdíl mezi výší ekonomicky oprávněných nákladů zvýšených o přiměřený zisk a celkovými výnosy z provozování veřejné drážní osobní dopravy vlaky regionální a celostátní dopravy.“

V případě, že objednavatel postupuje při výběru dopravce veřejné služby prostřednictvím nabídkového řízení, je výše kompenzace předmětem soutěže mezi jednotlivými účastníky řízení. Díky této konkurenci se může dosáhnout nižší hladiny kompenzace pro veřejnou dopravu a díky tomu nižší náročnosti na veřejné prostředky.

Přiměřený zisk

Jedním z klíčových konceptů ve veřejné dopravě je přiměřený zisk. Přiměřený zisk by měl dopravcům vytvářet motivaci pro poskytování svých služeb a zároveň vytvářet přidanou hodnotu v jejich podnikání. Podle evropského nařízení ES č. 1370/2007 se přiměřeným ziskem rozumí: „míra návratnosti kapitálu, která je běžná v odvětví v daném členském státě a která musí zohledňovat riziko nebo neexistenci rizika pro provozovatele veřejných služeb z důvodu zásahu orgánu veřejné správy.“

V České republice je maximální možná míra výnosu kapitálu 7,5 % vzhledem k provozním aktivům. Těmi se v tomto případě rozumí dlouhodobý hmotný a nehmotný majetek, ovšem jen takový, který se využívá k plnění smlouvy o veřejné službě, jak stanovuje vyhláška č. 269/2010 Sb. Dopravce si tedy do tohoto objemu aktiv nemůže započítat i majetek, který mu slouží k dalším činnostem.

Ve vyhlášce č. 511/2004 Sb. se objevuje novější pojetí přiměřeného zisku, které je aplikovatelné na tržní prostředí. „Za přiměřený zisk považuje zisk odpovídající obvyklému zisku dlouhodobě dosahovanému při srovnatelných ekonomických činnostech, který zajišťuje přiměřenou návratnost použitého kapitálu v přiměřeném časovém období.“ Při tomto pojetí je očekávatelné a v důsledku zvýšení prostředků alokovaných do obnovy a modernizace vozového parku v podobě nákladů dopravce, že dojde k nárůstu kompenzací v závislosti na výši investovaného kapitálu.

Veřejné výdaje na veřejnou přepravu osob

Současný systém financování je platný od roku 2001, kdy byly zřízeny kraje – potažmo od roku 2005, kdy převzaly odpovědnost za financování regionální dopravy. Od té doby se kompetenční vymezení neměnilo. Vývoj finančních dotací z veřejných rozpočtů plynoucí do veřejné dopravy ukazuje graf 1, kde zároveň vidíme agregovaný poměr mezi železniční a autobusovou dopravou.

Graf 1. Vývoj dotací do veřejné osobní dopravy v ČR v letech 2001 až 2011 (mil. Kč)
Graf 1. Vývoj dotací do veřejné osobní dopravy v ČR v letech 2001 až 2011 (mil. Kč)
Zdroj: Ministerstvo dopravy, vlastní zpracování

Zatímco finanční dotace na veřejnou dopravu v čase rostou, počet cestujících se pomalu snižuje. Díky tomuto stavu se tedy v čase zvyšuje dotace na jednoho přepraveného cestujícího. Zároveň se také velice významně liší výše dotace na jednoho přepraveného cestujícího v železniční a v autobusové dopravě (viz tabulka). Dotace na jednoho cestujícího lze vypočítat na základě údajů o dotacích do provozu veřejné autobusové a železniční dopravy a počtu přepravených cestujících.

Tab. 1. Dotace na přepraveného cestujícího v letech 2007 a 2011 (v Kč)
2007 2011
Dotace na jednoho přepraveného v železniční dopravě 40,25 77,08
Dotace na jednoho přepraveného v autobusové dopravě 13,87 17,56
Celková dotace na jednoho přepraveného ve veřejné osobní dopravě 23,97 39,21

Mezi roky 2007 a 2011 poklesl počet přepravených osob v obou typech dopravy o 4,8 %, zatímco dotace na jednoho přepraveného se zvýšila o více než 63 %. Jednoznačně největší podíl na tomto nárůstu má železniční doprava, která prodražila o více než 90 %. Takovýto posun ve výdajích veřejných rozpočtů je více než zarážející a přivádí nás k otázce, čím je tento vývoj způsoben.

Příčiny tohoto navýšení lze najít zejména v regionální železniční dopravě financované z krajských rozpočtů. Mezi roky 2007 a 2009 došlo k nárůstu alokovaných prostředků z krajských rozpočtů ze 4,2 mld. Kč na 8,4 mld. Kč, tedy o více než 80 %. Právě v roce 2009 uzavřela většina krajů (vyjma Karlovarského) dlouhodobou smlouvu (10 let) o zajišťování obsluhy na regionálních tratích se státním dopravcem České dráhy, a. s. Tyto smlouvy byly uzavřeny právě před začátkem účinnosti nařízení ES č. 1370/2007, které začalo vyžadovat soutěžní princip při uzavírání smluv na dopravní obslužnost, přičemž umožňuje právě desetileté přechodné období.

Uzavření těchto smluv mezi kraji a ČD, a. s., se stalo předmětem kritiky zejména ze strany možných soukromých poskytovatelů této služby. Pokud se podíváme na jednotlivé výše kompenzací za regionální tratě, dostaneme se, za dobu platnosti smluv, k sumě přesahující 80 mld. Kč z veřejných rozpočtů. Nikdo nedokáže vyčíslit, zda a v jaké výší by mohly být úspory veřejných prostředků v případě, že by se krajské reprezentace rozhodly obsluhu regionálních tratí soutěžit.

Zdroje financování

K analýze celkových výdajů na veřejnou dopravu je důležité rovněž doplnit podíly na financování ze strany jednotlivých objednavatelů. Pro rok 2011 nám to ukazuje graf 2. Je z něj patrné, že největším objednavatelem veřejné dopravy jsou kraje. Nejvíce prostředků do veřejné dopravy plyne z krajských rozpočtů, v roce 2011 to bylo 13,4 mld. Kč z celkových 17,8 mld. určených na veřejnou dopravu v České republice. Nejmenší podíl zaujímají obce.

Graf 2. Zdroje financování veřejné dopravy v ČR v roce 2011 (mil. Kč)
Graf 2. Zdroje financování veřejné dopravy v ČR v roce 2011 (mil. Kč)
Zdroj: Ministerstvo dopravy, vlastní zpracování

Konkrétní aplikace financování veřejné dopravy ze státního rozpočtu, rozpočtů krajů a obcí bude předmětem dalšího článku.

Poznámky

  1. Kovalčíková, D.; Štandera, J.: Zákon o veřejných službách v přepravě cestujících. Komentář, str. 72.

Mgr. Ing. David Sláma, Svaz měst a obcí ČR

TOPlist
TOPlist