Než se zase začne měnit RUD

Na začátku tohoto roku se objevila informace o dalších možných změnách v rozpočtovém určení daní (RUD). Náležitou mediální péči získala úvaha o úpravě motivačních prvků systému sdílených daní ve prospěch podílu za počet zaměstnanců. Ministerstvo financí přislíbilo provést analýzu, jejíž výsledky nebyly na konci května ještě veřejně dostupné.

A proto se pokusme o analýzu vlastní…

Již na jaře roku 2000, při prvním schvalování platného zákona o rozpočtovém určení daní, vydali poslanci doprovodné usnesení, jímž žádali vládu, „aby urychleně připravila novelu tohoto zákona tak, aby byla zvýšena vazba příjmů obcí na míře ekonomické aktivity v místě, zejména na umístění provozoven podnikatelských subjektů, a to tak, aby novela vstoupila v platnost od začátku roku 2002“.

Motivace k aktivitě

Poslanci se tak snažili zvýšit motivaci obcí k činnostem, které mohou na jejich území přivést podnikatele a ideálně také zaměstnavatele. Současný způsob rozdělování daní má totiž díky začlenění daně z přidané hodnoty a zrušení územní vazby u výnosu daně z příjmů právnických osob velmi rovnostářský charakter. Opravdu „daně z ČEZu“ nepřipadají hlavně do Prahy, protože tady firma sídlí. Takový názor ještě občas zaznívá na setkáních starostů, ale u právnických osob žádný motivační prvek neexistuje, ani v podobě plátcovy pokladny nebo vyšších příjmů pro obec se sídlem poplatníka.

Označení „rovnostářský“ však nelze chápat jen negativně, neboť obce získaly určitou stabilitu příjmů, takže hospodářské výkyvy jejich zdroje tolik neovlivňují. Vyšší míra motivace se sebou totiž samozřejmě přináší vítěze a ty druhé. Navíc ne vždy je vznik průmyslové zóny či umístění výrazného zaměstnavatele právě zásluhou samosprávy, často rozhoduje přístup na dálnici nebo již existující struktura odběratelů.

Zvýšení motivace tak měla přinést novela účinná od roku 2002, která obcím jako celku přidělila ještě část 1,5 % z výnosu daně z příjmů ze závislé činnosti (mzdy a platy), která se dělí mezi obce podle podílu počtu zaměstnanců na celku. Již při projednávání se objevil návrh na navýšení tohoto procenta na dvojnásobek.

Zaměstnanec za 500

Vycházíme-li z odhadů daňových příjmů Ministerstva financí ČR na tento rok, rozdělí se mezi obce motivační částka za zaměstnance v celkové výši 2,1 mld. Kč. Při vydělení celkovým počtem zaměstnanců vychází na jedno pracovní místo necelých pět set korun (přesně 446 Kč). Investice do zázemí např. pro 100 zaměstnanců určitě přesáhnou roční přínos v podobě sdílených daní, patrně přesáhnou i přínos deseti či dvacetiletý. V případě investic do podnikatelského zázemí bude ale silnou motivací pravděpodobně snaha o snížení nezaměstnanosti či využití volných objektů. Takové cíle jsou zcela oprávněné, ale obec si musí být vědoma, že přímá vazba zaměstnanec – obec zase tak výhodná není.

Dle posledních dostupných údajů z prováděcí vyhlášky k zákonu o rozpočtovém určení daní nepřesahuje v 948 obcích počet zaměstnanců číslo 10. Nula zaměstnanců eviduje 88 obcí, z nichž největší (odhlédneme-li od dvou nově vzniklých obcí) má 218 obyvatel. Jakékoliv úpravy v motivační složce, navázané na zaměstnance, se 15 % obcí dotknou v pozitivním smyslu velmi málo.

Existuje i několik obcí, které by násobení procenta motivační složky jistě uvítaly. Obce, v nichž je podíl zaměstnanců na počet obyvatel nejvyšší, ukazuje uvedená tabulka. V případě 83 obcí lze zaznamenat více zaměstnanců než trvale bydlících obyvatel. Jde obvykle o obce v okolí dálnic (Žebrák, Loděnice), v blízkosti větších měst (Jenišov, Modřice) nebo s jedinečným zaměstnavatelem (Mírov, Dukovany, Temelín).

Zdroj dat: Prováděcí vyhláška k zákonu o rozpočtovém určení daní.

V případě Nošovic, s velkovýrobnou automobilů, přesahuje výnos z motivační složky 3 mil. Kč, což je více než sdílená část daně z příjmů právnických osob. Zde by vedení obce patrně jakékoliv navýšení dnešních 1,5 % přijalo jako správné rozhodnutí. A stejně tak by posílení motivace bylo přínosné pro spádová města, tedy i pro čtyři největší, neboť v Praze, Brně, Ostravě a Plzni pracuje třetina z celorepublikového souhrnu zaměstnanců.

Dnes nemotivační složka z přiznání

Druhou motivační složku v systému sdílení daní měl představovat podíl na výnosu z daně z příjmů fyzických osob podávajících přiznání. Z původních 100 % výnosu, který byl daňovým příjmem do roku 2001, zůstalo jen 30 % výnosu této složky daně z příjmu, který se rozděluje podle trvalého bydliště osoby podávající přiznání. Záměrně neuvádíme slovo „podnikatelů“, neboť podání čím dál častěji podávají zaměstnanci.

Na problém chybného nastavení upozorňuje Svaz měst a obcí ČR několik let, proběhla odborná, nikoliv politická, jednání s pracovníky finanční správy. Již tehdy došlo k vyjasnění, že změna v zákoně zde není nutná.

Z pohledu obcí jednoduché řešení představuje oddělení přiznání opravdových podnikatelů od zaměstnanců. Vratky zaměstnancům, kteří z obce svého trvalého pobytu vyjíždějí a kteří si do přiznání uplatňují např. úroky z hypoték, pojištění nebo prostě jen najednou uplatňují osobní slevy, by odcházely z jiného účtu u České národní banky (ČNB) než dnes. Z účtu, ze kterého se vypočítává také výše uvedená motivační složka za zaměstnance. Vzhledem k tomu, že v případě přiznání od zaměstnanců půjde v naprosté většině o jednosměrný tok financí – finanční úřady vrací poplatníkům – nemusely by se žádné změny provádět v daňových přiznáních, ani měnit čísla účtů pro skutečné podnikatele. Úprava by se tedy provedla pouze v rámci ČNB a Ministerstva financí. Stanovení podílu, zda jde již o skutečného podnikatele, by se mohlo shodovat s povinností či nepovinností placení záloh.

Ministerstvo financí dlouhodobě argumentuje (nejen v tomto případě) náročností a nákladností zásahů do informačního systému daňových přiznání. Asi to bude jeden z důvodů, protože provedená změna nemá žádný pozitivní dopad do státního rozpočtu, resp. ještě by znamenala částečný odliv zdrojů. Dnes se totiž při přeplatcích, k jejichž vracení dochází v dubnu, krátí zdroje obcí o částky, které v plné míře ze záloh na daň z příjmů ze závislé činnosti nikdy neobdržely.

Lze navzájem nahradit?

Návrh, který v únoru zazněl (do médií především), obsahuje zrušení nemotivačního podílu z přiznání a navýšení procenta u zaměstnanců. Z pohledu čísel, ovšem jen celkových, se nejisté příjmy obcí v objemu 1–2 mld. Kč nahradí jistými příjmy ve výši např. 4 mld. Kč.

Ale tak jednoduché to není. Jak bylo naznačeno výše, u ne nepodstatného procenta obcí nehrají zaměstnanci žádnou roli a to se nezmění ani při dvoj- či vícenásobném zvýšení.

Zároveň však tyto malé obce přijdou o zdroj z příjmů z přiznání, který není vždy nulový.

Pro konkrétní analýzu však narážíme na mlčenlivost v daňovém řízení. Ani pracovníci Ministerstva financí (myšleno ti v Praze, kteří obvykle analýzy k RUD zpracovávají) nemají a neměli by mít přístup k osobním daňovým účtům jednotlivých poplatníků. Je třeba proto vycházet z výkazů jednotlivých obcí. Ministerstvo financí prostřednictvím velmi kvalitní aplikace Monitor umožňuje nahlédnout do výkazů všech obcí ve formě rozklikávacího rozpočtu. Přínos 30 % výnosu lze dovodit jako rozdíl mezi celkovou částkou, kterou obec obdržela z daně z příjmů fyzických osob z přiznání, a částkou teoretického nároku sdíleného zbytku (standardní způsob sdílení se aplikuje na 60 % příjmů této daně).

Např. obec Nelešovice v okrese Přerov s 208 trvale žijícími obyvateli a nulovým počtem zaměstnanců, získala v roce 2013 celkem 43 tis. Kč z daně z příjmů fyzických osob podávajících přiznání. Z toho by část připadající na sdílenou daň měla představovat 11 tis. Kč, díky skutečným podnikatelům obec získala 32 tis. Kč…, o které při realizaci únorového návrhu přijde bez náhrady.

Pramen: Ministerstvo financí ČR.

A jak s kraji?

Daňovým příjmům obcí, zejména sdíleným daním, se v posledních pěti letech věnovala velká pozornost. Nechme stranou, zda se tím vždy řešilo jen financování obcí, ale poslední novela zákona znamenala pro obce přínos. O ten by také mohly lehce přijít, neboť projednávání zákona, který vyžaduje pečlivé propočty u každého pozměňovacího návrhu, nebývá vždy zcela přehledné.

Trochu jiná je situace u krajů, které o své neúčelové daňové zdroje postupně spíše přicházely. Za uplynulých 10 let také bezpochyby došlo ke změnám v zajišťování kompetencí, které kraje přebíraly od okresních úřadů. Otevření zákona ale znamená vyjednávání 13 týmů a Prahy o úpravě desetinných míst, které mohou znamenat milióny. A spíše než mezi sebou, budou chtít kraje brát státu nebo obcím. Navíc poprvé došlo k politickému souladu mezi vedením krajů a vládou, což kraje podstatně posiluje ve srovnání s celým desetiletím, kdy si obě úrovně dělaly tak trochu naschvály.

V zájmu obcí jako celku v současné době další změny v RUD nejsou. Před podzimními komunálními volbami se však nějaké (i zbytečné) návrhy určitě objeví.

Autorka pracuje jako interní auditor a vyučuje na Vysoké škole CEVRO Instiut.

Ing. Jaroslava Kypetová, PhD.