K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
ISSS 2017

Hospodaření s majetkem obcí

Datum: 10. 4. 2014, zdroj: OF 1/2014, rubrika: Ekonomika

Jedním ze základních předpokladů pro dobré fungování místní samosprávy je vlastnictví odpovídajícího množství finančních prostředků a dalších forem majetku. V České republice obce získávají potřebné prostředky v podstatě ze tří základních zdrojů. Z výnosů rozpočtového určení daní (RUD), z výnosů obecního majetku a z dotací poskytovaných z národních i evropských zdrojů.

Obce jako ekonomické subjekty mají všeobecně nedostatek finančních prostředků k plnění svých ekonomických funkcí. Řada obcí si potřebné finanční prostředky půjčuje a tak dochází k jejich většímu nebo menšímu zadlužování. V současné době dosáhla zadluženost obcí částky 90 mld. Kč.

Jednou z cest zlepšení ekonomické situace municipalit je lepší hospodaření s municipálním majetkem. Z historie je známo, že za období existence tzv. první Československé republiky, obce v podstatě nedostávaly žádné pravidelné finanční prostředky z centra a na provozování obecní samosprávy jim musely vystačit výnosy z obecního majetku.

Vzhledem k soustavnému deficitu finančních prostředků ve státním rozpočtu a rostoucímu státnímu dluhu nelze předpokládat, že budou v příštích letech posíleny toky finančních prostředků do rozpočtů obcí. Obce a města musí hledat jiné příjmové zdroje. Jako první možnost se nabízí efektivní hospodaření s majetkem obcí. Pro zabezpečování činností obce v delším časovém horizontu je významný především její dlouhodobý majetek.

Vlastnictví obecního majetku

Majetek je zpravidla vymezován jako bohatství, neboť má hodnotu, má tržní cenu. Různé druhy majetku mohou být směněny na peněžní formu majetku nebo za soubor vlastnických práv, což je důležité věcné právo.

Z hlediska ovlivňování bonity obce je významné jaký majetek obec vlastní a k čemu je využíván, jaké je jeho ocenění a jeho členění. Důležité je zda se využívá:

  • k veřejně prospěšným účelům,
  • k výkonu vlastní samosprávy,
  • k podnikání – např. majetek vložený do municipálních podniků, ale i do obchodních společností za účelem jeho zhodnocení a získání dalších zdrojů pro rozpočet. Je to důležité, přestože posláním obecní samosprávy není podnikat. Jde o majetek, který obec nepotřebuje k zabezpečování veřejných potřeb, a který má pro územní samosprávu význam z hlediska získání dalších příjmů do rozpočtu (např. z pronájmu majetku nebo jeho z prodeje),
  • k nákupu cenných papírů nebo k jiným formám finančního investování za účelem řízení likvidity aj.

Obec jako vlastník majetku má právo:

  • držby majetku,
  • užívat majetek (viz výše – k vlastním potřebám samosprávy, k veřejně prospěšným účelům, k podnikání)
  • nakládat s majetkem, tj. pronajímat majetek a zapůjčit majetek za úplatu, přenechat majetek do užívání za úplatu, darovat majetek, přenechat majetek bezplatně do správy, ručit majetkem a prodat a nabývat majetek,

Majetek obce z pohledu historie

Historicky se s obecním majetkem jako s rozhodujícím příjmem územní samosprávy setkáváme již v tzv. říšské ústavě z r. 1849 a obecně platilo, že municipální výdaje mají být kryty především z výnosu municipálního majetku. Majetek samosprávy se dělil na jmění finanční, jmění správní (kancelářské budovy, muzea, veřejné knihovny aj.) a veřejné statky (silnice, veřejná prostranství, náměstí, parky aj.).

Majetek obcí nebyl v jednotlivých municipalitách stejný. Obce se lišily rozlohou obecních zemědělských pozemků a lesů včetně rybníků, případně ovocných sadů, vinic aj. Do majetku obcí byly zahrnuty i obecní podniky, které se dělily na výdělečné a jiné.

Výdělečné podniky tvořily např. místní kamenolomy. pískovny, pily, cihelny, elektrárny, plynárny, pohřební ústavy, lesy, jatky aj. Jiné – ostatní podniky byly nevýdělečné a sloužily především veřejnému zájmu, tj. zásobování vodou, kanalizace, odvoz odpadků, veřejná místní doprava apod. Ztráta byla hrazena z jiných příjmů obce.

Ještě po okupaci v roce 1945 byly hlavní příjmy obcí z výnosu jejich majetku. K 31. 12. 1949 se však znárodnil majetek obcí a obce přestaly být samosprávnými celky. Vzniklé národní výbory všech stupňů se staly decentralizovanými orgány státní moci a správy. Ve finančním hospodaření došlo k napojení rozpočtů národních výborů na státní rozpočet při respektování zásady jednotnosti rozpočtů. Postupně došlo ke splynutí hospodaření obcí (národních výborů) se státním hospodářstvím. Po roce 1953, v podstatě až do roku 1990, lze pozorovat snahu postupně obnovit i samosprávní funkci národních výborů, zejména od šedesátých let.

Rozdělení majetku obce

Přechod majetku státu do vlastnictví obcí řeší až zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku ČR do vlastnictví obcí.

Podle zákona č. 172/1991 Sb. lze obecní majetek rozdělit na hmotný a nehmotný, přičemž hmotný majetek tvoří zejména nemovitosti (pozemky a budovy) a movité věci (tj. zařízení atd.). Nehmotný majetek tvoří zejména majetková práva a pohledávky, dále peněžní prostředky na bankovních účtech v hotovosti, cenné papíry a za třetí nehmotná aktiva např. software, ocenitelná práva apod.

Podle účelu použití lze obecní majetek členit na obecní majetek sloužící k výkonu funkcí samosprávy, případně funkcí veřejné správy v přenesené působnosti na obce (majetek nezbytný), na obecní majetek sloužící k veřejným účelům, tj. k zabezpečování veřejných statků (majetek nezbytný) a na obecní majetek sloužící k podnikání (majetek zbytný).

Majetek sloužící k výkonu samosprávy je možné použít na plnění závazků a uspokojení potřeb obce, a na činnost orgánů obce. Jeho správa a údržba je povinností obce a je financovaná z rozpočtu obce nebo z příslušného účelového fondu obce. Do majetku obce určeného na výkon samosprávy obce patří například budova obecního úřadu a její vybavení a příslušenství, služební dopravní prostředky, přístroje jako jsou počítače, kopírovací stroje atd.

Majetek sloužící k veřejně prospěšným účelům je co do rozsahu nejrozšířenější. Jsou to nejčastěji místní komunikace, parkoviště, veřejná prostranství, veřejné osvětlení, místní vodovodní zdroje, rozvody vody, kanalizace, čističky odpadních vod ale i kulturní a společenské zařízení. Patří sem i školská zařízení, zařízení sociální péče aj. Tento majetek je veřejně přístupný a je ho možno obvyklým způsobem používat. Jeho správou a údržbou je povinna obec, která je financována z obecního rozpočtu. Za jeho používání je možné v některých případech vybírat i místní poplatky.

Majetek obce sloužící k podnikání. Podnikatelská činnost obcí je v širším smyslu chápána jako činnost, při které je obecní majetek v pohybu a přináší efekty buď v podobě zisku nebo v podobě vytváření vhodného prostředí pro podnikatelskou aktivitu různých vlastnických vztahů. Majetek určený na podnikatelskou činnost slouží na vytváření a doplnění vlastních zdrojů rozpočtu (nedaňové příjmy). Aktivita obce vytváří konkurenční prostřední jiným subjektům, kteří podnikají na území obce. Také se doplňuje struktura činností z hlediska jejich komplexnosti a potřeb ve vztahu k velikosti obce. Do majetku určeného k podnikání patří i majetek, který obec pronajme.

Vzhledem k různému předchozímu historickému vývoji, k různé poloze v krajině (okrajové oblasti, komunikační dostupnost, blízkost větších měst aj.) složení majetku všech obcí není stejné. Obecní majetek tvoří nejčastěji nemovitosti tj. pozemky (zemědělské, lesní, stavební) a budovy (požární zbrojnice, kanceláře aj.), movité věci (např. zařízení, stroje aj), majetková práva (např. pohledávky), peněžní prostředky a cenné papíry.

Příjmy z majetku obce

Prostřednictvím municipálního majetku a příslušných výnosů z hospodaření s majetkem může obec ovlivňovat rychlost a úroveň svého ekonomického a sociálního rozvoje včetně spolupráce s ostatními obcemi.

Velikost tohoto vlivu závisí nejenom na skladbě majetku, ale i na tom jak se s ním hospodaří. Vlastnictví dostatečně velkého obecního majetku významně posiluje ekonomickou i politickou nezávislost příslušné obce včetně širších možností meziobecní spolupráce.

Ve vyspělých zemích věnují obce nakládání se svým majetkem velkou pozornost. Jde totiž o poměrně jisté zdroje příjmu rozpočtu příslušné obce. Ještě v období po 2. světové válce běžně část obecního majetku tvořily např. ovocné sady tzv. třešňovky (třešně byly tradiční exportní komoditou). Po roce 1948 byla většina těchto ploch zdevastována. Z hlediska hospodaření obce to je podstatná ztráta výnosu z příslušného majetku.

Hospodaření s obecním majetkem

Obce mají plnou právní subjektivitu a proto:

  1. mohou vstupovat do smluvních vztahů,
  2. mohou nakupovat, prodávat a pronajímat vlastní movitý i nemovitý majetek a
  3. za určitých předpokladů mohou majetek i darovat.

Hospodaření s obecním majetkem upravují příslušné zákony, včetně zákona upravujícího pravidla hospodaření s rozpočtovými prostředky obcí (zák. č. 250/2000 Sb.).

Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu se zájmy a úkoly obce, které vyplývají ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Obecní majetek musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. Obec je povinna chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení. Místní samosprávy mohou s majetkem disponovat, tj. mohou jej prodat nebo převést na jinou osobu, ale musí přitom dodržet podmínky stanovené zákonem o obcích. Zákon obsahuje přísná omezení při nakládání s majetkem, který obec více nepotřebuje.

Hospodaření obcí se v zásadě projevuje ve dvou formách:

  1. Jako hospodářské využívání věci, které má obec ve svém vlastnictví,
  2. Jako finanční hospodaření s peněžními prostředky patřícími též do vlastnictví obce.

Každá obec má svůj specifický majetek, s nímž hospodaří. Podle charakteru tohoto majetku by také měla zvolit adekvátní způsoby a formy jeho hospodářského využití, aby nezůstával bez užitku a aby nechátral. Naopak, tento majetek by se měl rozhojňovat, aby byl zdrojem příjmů rozpočtu obce.

Ve vyspělých zemích věnují obce podnikání se svým majetkem velkou pozornost, neboť z hospodaření s majetkem (z podnikání) obcím plynou významné příjmy do jejich rozpočtu. Z dlouhodobého hlediska jsou tyto příjmy poměrně stabilní, zejména orientují-li se obce více na dlouhodobý pronájem (několik desítek let) majetku než na bezprostřední prodej majetku, zvláště nemovitého.

Mnohým obcím však nezbývá, než aby prodejem méně potřebných nemovitostí získali peníze pro na svoji novou investiční výstavbu. Dnes je v podstatě pro obec velkou výhrou, jestliže může se svým majetkem podnikat tak, že jej vloží do výnosné výrobní či obchodní činnosti jako zakladatel nebo alespoň jako společník jiných podnikatelů.

Rozhodování – analýza rizik

Rozhodnutí o tom, zda obec má vložit svůj majetek anebo peníze do podnikatelské činnosti, musí učinit po velice přesné analýze výhod či rizik s tím spojených. Měla by vycházet nejen ze současné tržní situace, ale i z určitých prognóz jejího budoucího vývoje. Musí si také zejména uvědomit vlastní subjektivní schopnosti a zkušenosti. Podle toho se rozhodnout, kterou činnost:

  • je schopna zabezpečovat vlastními silami,
  • zabezpečí spoluprací s jinými obcemi (např. do dobrovolných svazku obcí – DSO),
  • zabezpečí spojením s jinými subjekty nebo
  • bude vykonávat ve spojení s jinými podnikateli (např. do některého typu obchodních společností),
  • vykoná založením vlastní organizace aj.

O způsobu využívání majetku ve vlastnictví obce, rozhodují její orgány (zejména volené orgány). Vlastnictví majetku je jeden z důležitých předpokladů existence územní samosprávy, protože:

  • z hospodaření s obecním majetkem na základě rozhodování jejich orgánů vznikají vlastní příjmy do obecního rozpočtu,
  • majetek obce je předpokladem rozvoje veřejného sektoru, sociální výstavby, občanské vybavenosti aj. Majetek obce je také základem existence a rozvoje podnikání obcí a měst,
  • díky vlastnictví majetku má obec možnost získat úvěr (ručení majetkem) aj.

Obec je povinna trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv.

Současné možnosti využívání majetku

Využívání obecního majetku je odvozeno od jeho základní skladby a charakteru jeho jednotlivých složek.

Zemědělské a lesní pozemky – pronájem konkrétním výrobním subjektům, které provozují tzv. prvovýrobu (pěstitelskou činnost). Při současném stavu na trhu se zemědělskými pozemky jsou výnosy z pronájmu těchto pozemků velmi nízké. Velikost výnosu ročního pronájmu 1 ha (10 000 m2) půdy průměrné bonity poskytuje hodnotu cca 100 kg pšenice, tj. cca 400–450 Kč. Při ceně za 1 m2 orné půdy průměrné bonity v obilnářské oblasti 8 Kč, má 1 ha půdy cenu cca 80 000 Kč. Z toho vyplývá, že výnos z takovéhoto majetku ve vztahu k jeho ceně je zhruba 0,5 %.

Tabulka: Výsledky hospodaření se zemědělskými a lesními  pozemky (v tis. Kč)
Č. obce Hodnota Příjmy Výdaje Saldo % výnos Poznámka
Obec č. 1 4 967 298 57 241 4,85 lesní těžba*
Obec č. 2 5 542 15 0 15 0,27
Obec č. 3 4 048 396 68 328 8,10 lesní těžba
Obec č. 4 8 470 610 0 610 7,20 lesní těžba
Obec č. 5 8 237 77 0 77 0,93
Obec č. 6 14 552 580 20 560 3,84
Obec č. 7 10 288 95 24 71 0,69
Obec č. 8 6 418 120 35 85 1,32
Obec č. 9 12 017 2 493 151 2 342 19,48 prodej pozemků
Obec č. 10 15 734 414 371 43 0,27

* vysoká výnosnost z těžby v lesních porostech

Byla provedena jednoduchá analýza výsledků hospodaření se zemědělskými a lesními pozemky u 10 obcí na bývalém okrese Pardubice s výsledky, které ukazuje uvedená tabulka. Z hodnocení dosažených výnosů v % p. a. k základní hodnotě pozemků je patrné, že výnosy se pohybují v rozmezí 0,27–8,1 % vůči základní hodnotě pozemků. Je otázkou, zda tyto výnosy uhradí příslušné provozní náklady. V sledovaném souboru obcí jsou vysoké výnosy jen u obcí s velkými lesními plochami a u obce, kde byla část pozemků prodána. Tím však příslušná obec ztrácí možnost získávání výnosu z majetku v dalším období.

Stavební – ostatní (nezemědělské) pozemky lze využívat na jednoduché výrobní činnosti, jako jsou: těžba stavebních písků a štěrků, provoz zařízení na základní zpracování dřeva (pil), rybníky, rekreační zařízení aj.

Kapitalizace

Jednou z forem hospodaření s obecním majetkem je jeho kapitalizace. Kapitalizace znamená transformaci hmotného i nehmotného majetku obce na majetek kapitálový. Kapitalizace hmotného majetku jeho vložením do majetku akciových nebo jiných kapitálových společností, čímž se mohou vytvořit efektivnější struktury majetku (kapitálu) obce. To může sloužit k operativnějšímu prosazování ekonomických zájmů, investičních a jiných rozhodnutí.

Vzhledem k tomu, že péče o nemovitý majetek si vyžaduje určité pravidelné náklady, je možné za vhodných okolností tento majetek kapitalizovat. Kapitálový majetek může mít řadu forem: např. cenné papíry, majetkové účasti, vklady na depozitních účtech aj.

Jednou z možností kapitalizace hodnoty obecních pozemků se v posledních letech jeví nákup státních dluhopisů, které i při poměrně nízkém výnosu 2–3 %, poskytují relativně nejvyšší jistotu udržení příslušných hodnot.

Příklad možné změny struktury jednotlivých složek majetku obce jeho kapitalizací je patrný z uvedeného obrázku.

Obrázek: Kapitalizace majetku obce
Obrázek: Kapitalizace majetku obce

Směna pozemků s privátními zájemci

Obce, které vlastní pozemky mají možnost tyto pozemky výhodně směňovat a získávat tak prostředky pro svůj rozvoj. Obec si jako vlastník zajímavých pozemků při jejich směně či prodeji může klást podmínky např. na vybudování určité infrastruktury (komunikací, přívod vody, přívod elektřiny, přívod plynu, protipovodňová zařízení aj.). Tím se přenáší příslušná část nákladů na soukromý sektor a šetří se prostředky municipálního rozpočtu.

Úprava územního plánu obce

Za nejvhodnější způsob pro maximální zvýšení hodnoty zemědělských pozemků lze v současné době pokládat úpravu územního plánu obce, zejména u tzv. satelitních obcí (obce v blízkosti větších měst), a to převod zemědělských pozemků mezi pozemky stavební, jejichž cena je při prodeji zpravidla nejméně 10× a vícekrát vyšší a představuje pro obec s větším pozemkovým fondem poměrně vysoký okamžitý nebo perspektivní příjem do rozpočtu obce.

Komplikovanější je situace zajištění rentability hospodaření s obecními budovami, jež jsou představovány nejčastěji různě rozsáhlým a různě kvalitním bytovým fondem s různě kvalitními nájemci.

doc. Ing. Jaroslav Pilný, CSc., Univerzita Pardubice

TOPlist
TOPlist