K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Den malých obcí

Rozpočtová odpovědnost – odpovědný přístup nebo omezení?

Datum: 7. 4. 2014, zdroj: OF 1/2014, rubrika: Ekonomika

V souvislosti se stavem veřejných financí v posledních letech se v mnoha zemích začalo přistupovat k úpravám legislativy rozpočtové odpovědnosti na úrovni státního i územních rozpočtů. První pokus v České republice byl učiněn ke konci roku 2012, kdy vznikl návrh zákona o rozpočtové odpovědnosti.

Úprava této problematiky si žádá jednak nový ústavní zákon a pak také prováděcí zákon, který oblast upravuje podrobněji. Vzhledem k rozpuštění poslanecké sněmovny neprošel vládní návrh legislativním procesem a v současné době se vrací na scénu v podobě návrhu poslaneckého.

Nejprve je důležité se podívat na základní parametry zadluženosti jednotlivých veřejných rozpočtů v České republice. Hospodaření obcí a měst vykazuje nejlepší hodnoty v rámci veřejné správy. Ke konci roku 2012 byla úroveň zadluženosti všech obcí a měst celkem 90 mld. Kč (tj. 5 % z celkového dluhu veřejných rozpočtů). Struktura obecního zadlužení je zřejmá z uvedeného grafu. Naproti tomu kraje měly ke konci roku 2012 dluhy ve výši 24,5 mld. Kč (2 % celkového dluhu) a centrální úroveň veřejné správy hospodařila s dluhem ve výši 1667,6 mld. Kč (tj. 93 % celkového dluhu). V dynamickém pohledu na zadluženost je nejvíce rostoucí zadlužení právě centrální úrovně státu, neboť například v roce 2003 byl dluh 493,2 mld. Kč, což za deset let znamená více než ztrojnásobení.

Graf č. 1. Vývoj zadluženosti a její struktury obcí v letech 2001–2012 (mld. Kč)
Graf č. 1. Vývoj zadluženosti a její struktury obcí v letech 2001–2012 (mld. Kč)
Zdroj: MF ČR, vlastní zpracování

První omezení obcí

Hlavním cílem návrhu je legislativní ukotvení rozpočtové odpovědnosti, tedy apelu na zdravé veřejné finance. Hlavním principem je vytvoření účinného mechanismu pro případ odklonů od odpovědné rozpočtové politiky, včetně aplikace sankčního mechanismu. Primárně se návrh věnuje pravidlům pro veřejné finance na celostátní úrovni, zřízení Národní rozpočtové rady, ale přeneseně také hospodaření územně správních celků (ÚSC). A právě provázanost mezi zadlužením státu a ÚSC je věc hodná pozornosti.

V návrhu ústavního zákona se říká v článku 10, že v případě, kdy zadlužení státu dosáhne výše minimálně 55 % HDP, musí ÚSC předkládat přebytkový či vyrovnaný rozpočet. Je zde tedy jednoznačné omezení pro územní rozpočty v případě neodpovědného hospodaření státu. Tento stav zadlužení ČR vůči HDP (55 %) není nijak nereálný, neboť ke konci roku 2013 to bylo téměř 46 %.

Citované ustanovení by mohlo přinést řadu potíží pro obce a města. Jedná se například o stav, kdy má obec splácet půjčky na nejrůznější investiční akce, nebo je nucena aktuálním stavem se do nějaké nutné investiční akce pustit. Toto omezení dokonce počítá dle důvodové zprávy s tím, že za daného stavu nesmí veřejné instituce, tedy ani obce přijímat žádné dlouhodobé závazky. Tudíž i jinak „zdravě“ hospodařící samospráva by si nemohla vzít úvěr na momentálně potřebnou akci.

Je nutné tedy rozlišovat mezi povozní a investiční zadlužeností. Zadlužení způsobené nehospodárnou provozní činností obcí by jistě mělo být omezeno, nicméně investiční zadlužení často naplňuje samotný cíl samospráv – rozvoj území a hospodaření s majetkem. Díky předmětnému ustanovení by si špatně hospodařící stát vylepšoval pozici vůči veřejnému dluhu právě na úkor obcí a krajů, neboť se počítá s celkovým dluhem veřejných institucí vůči HDP.

Druhé omezení obcí

Druhým aspektem, kterým se návrh zákona dotýká obcí, je ustanovení o zákazu vyššího zadlužení, než je 60 % průměru jeho celkových skutečných příjmů za poslední čtyři roky. Pokud takovéhoto limitu bude dosaženo, je obec povinna v následujícím roce snížit svůj dluh nejméně o 5 % rozdílu mezi vykázaným dluhem a 60 % průměru jeho příjmů za poslední čtyři kalendářní roky. Pokud nebude zadlužení pod limit 60 % sníženo, může Ministerstvo financí rozhodnout o pozastavení 5 % daňových výnosů. Tyto prostředky pak budou určeny na sanaci dluhu.

Podle Ministerstva financí by tato pravidla hospodaření nedodrželo ke konci roku 2011 422 obcí, z toho 32 měst a 3 statutární města, tedy 6,8 % z celkového počtu obcí. Naopak u 82 % obcí je vykazována hodnota nižší než 30 % dluhu vůči průměru jeho skutečných celkových příjmů za poslední čtyři roky. Hlavním důvodem překračování této meze je předfinancování projektů s přislíbenou podporou z Evropské unie přičemž předkladatelé počítají s tím, že tento fakt vezmou v úvahu při definici termínu dluh.

Žádný z krajů hodnotu zadlužení 60 % nepřekročil, u krajů s nejvyšším zadlužením se hodnota zadlužení pohybuje na hladině 30 %.

Insolvenční zákon

Předkladatelé návrhu také počítají s budoucí změnou zákona č. 182/2006 Sb. (insolvenční zákon), v němž by došlo k systémovému ukotvení nadměrné zadluženosti a procesu jejího umořování. K samotné metodice určení limitu 60 % lze poznamenat, že by bylo jistě vhodnější a logičtější, pokud by byl ukazatel zadluženosti vztažen k provoznímu saldu, neboť to ukazuje volné disponibilní prostředky samosprávy. Opět se zde ukazuje směšování provozní a investiční zadluženosti obcí ze strany předkladatele.

S podrobnějším rozpracováním se počítá v návrhu prováděcího zákona, konkrétně pro ÚSC jsou směrodatné § 13 až 19. Hovoří se zde např. o definici celkové výše dluhu, kterou se rozumí hodnota jeho nesplacených závazků z jistin vydaných dluhopisů, jistin přijatých úvěrů, zápůjček a návratných finančních výpomocí, realizace plnění ze záruk a vystavených směnek.

Zajisté nelze podceňovat problematiku rozpočtové odpovědnosti, odpovědné hospodaření by mělo být přímou zodpovědností správců rozpočtů, nicméně nemělo by docházet k prolínání zadluženosti státu s omezením tvorby rozpočtu samospráv. Rovněž by mělo dojít k odlišení provozního a investičního zadlužení s tím, že provozní by mělo být restriktivně omezeno. Jako směrodatný údaj pro zadluženost obcí je vhodnější počítat s provozním saldem než s celkovými příjmy.

Ing. Mgr. David Sláma, Svaz měst a obcí ČR

TOPlist
TOPlist