K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Nový zákon o hazardních hrách – dopady na obce

Financovanie obcí v podmienkach Slovenskej republiky

Datum: 13. 2. 2014, zdroj: OF 5/2013, rubrika: Ekonomika

Až do implementácie fiškálnej decentralizácie boli obce financované tak, že približne 15 % ich príjmov tvorili výnosy z miestnych daní a poplatkov a ďalších 25 % ich príjmov tvorili výnosy z podielových daní.

Financovanie obcí pred implementáciou fiškálnej decentralizácie

Podielovými daňami boli daň z príjmov fyzických osôb zo závislej činnosti, daň z príjmov právnických osôb a cestná daň. Výšku podielov určených na rozdelenie medzi obce určoval každoročne zákon o štátnom rozpočte. Podiel z výnosu z dane z príjmov fyzických osôb zo závislej činnosti sa prerozdeľoval medzi obce podľa počtu ich obyvateľov.

Daň z príjmov právnických osôb bola čiastočne rozdeľovaná podľa počtu obyvateľov s trvalým pobytom v jednotlivých obciach a čiastočne podľa sídel takýchto právnických osôb. Pokiaľ ide o pomer takéhoto rozdeľovania, od roku 1996 sa 60 % z výnosu z dane z príjmov právnických osôb rozdeľovalo podľa trvalo bývajúceho obyvateľstva a 40 % podľa sídel daňovníkov.

V tejto súvislosti bola však vo výhode Bratislava, kde sídlila veľká časť právnických osôb, a to bez ohľadu na to, že mnohé svoje aktivity realizovali mimo územia hlavného mesta. Za účelom kompenzácie tejto nerovnosti bolo napríklad zákonom o štátnom rozpočte v roku 2004 určené, že výnos z dane z príjmov celoslovensky významných spoločností, ktoré mali sídlo v Bratislave, ako aj časť výnosu z dane z príjmov právnických osôb so sídlom v zahraničí budú medzi obce prerozdeľované podľa trvalo bývajúceho obyvateľstva.

Kritérium počtu obyvateľov s trvalým pobytom v obciach sa využívalo aj pri prerozdeľovaní výnosu z cestnej dane. Podiel z tohto výnosu určený pre obce od roku 1994 vždy dosahoval minimálne 30 %, no napríklad v roku 2004 bol tento podiel 45 % a v prípade miest Bratislava a Košice dokonca až 60 %. Keďže zákon o štátnom rozpočte bol schvaľovaný až koncom kalendárneho roka, obce museli vždy s vlastnými rozpočtami čakať na schválenie tohto zákona, aby vedeli presnejšie určiť, s akými príjmami môžu pre nasledujúce rozpočtové obdobie (nasledujúci kalendárny rok) rátať.

Miestná daň

Jedinou reálnou miestnou daňou bola v období od vzniku SR do implementácie fiškálnej decentralizácie daň z nehnuteľností. Zákon určoval dolný i horný limit sadzby tejto dane, a to s ohľadom na typ nehnuteľnosti a konkrétnu výšku sadzby určovali samotné obce. Okrem toho sa sadzby násobili koeficientmi, ktoré boli determinované populačnou veľkosťou tej-ktorej obce.

Medzi miestne poplatky patrili napríklad nasledovné poplatky:

  • poplatok za psa;
  • poplatok za užívanie verejného priestranstva;
  • poplatok za pobyt;
  • poplatok za jadrové zariadenie;
  • poplatok za predajné automaty;
  • poplatok za zábavné hracie prístroje;
  • poplatok za vjazd motorovým vozidlom do historických častí miest;
  • poplatok za užívanie bytu alebo časti bytu na iné účely ako na bývanie;
  • poplatok z predaja alkoholických nápojov a tabakových výrobkov;
  • poplatok za komunálne odpady a drobné stavebné odpady.

Štruktúra týchto poplatkov sa však v priebehu času menila. Obce tieto poplatky ustanovovali na princípe dobrovoľnosti (okrem poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady).

Dotácie zo štátneho rozpočtu

Zvyšné príjmy boli tvorené predovšetkým dotáciami zo štátneho rozpočtu. Kým však pred druhou etapou decentralizácie štátne dotácie boli primárne využívané na financovanie prenesenej (delegovanej) štátnej správy, rozsiahly prenos kompetencií v období rokov 2002–2004 si vyžiadal aj poskytovanie štátnych dotácií obciam aj na výkon ich samosprávnych pôsobností (samosprávnu pôsobnosť obce vykonávajú napríklad na úseku odpadového hospodárstva, územného plánovania, hromadnej dopravy, miestnej/obecnej polície a podobne).

Ako príklad takýchto dotácií možno uviesť dotácie, ktoré štát poskytoval v roku 2004. Išlo o trojicu dotácií, a to:

  • dotácia na výkon samosprávnych funkcií – táto dotácia bola určená obciam s populačnou veľkosťou nepresahujúcou hranicu tritisíc obyvateľov (pôvodne Ministerstvo financií SR navrhovalo, aby takáto dotácia bola určená iba pre obce s populačnou veľkosťou do tisíc obyvateľov);
  • dotácia na mestskú verejnú dopravu – táto dotácia bola určená piatim veľkým mestám (Banskej Bystrici, Bratislave, Košiciam, Prešove a Žiline), ktoré predstavovali tiež centrá zamestnanosti;
  • dotácia na výkon samosprávnych funkcií v oblasti školstva – túto dotáciu využívali všetky tie obce, ktoré zabezpečovali výkon samosprávnych funkcií na úseku základného školstva).

Politické pozadie fiškálnej decentralizácie

Zámer implementácie fiškálnej decentralizácie bol súčasťou druhej decentralizačnej etapy, ktorá v slovenských podmienkach viedla nielen k zriadeniu regionálnej úrovne územnej samosprávy, ale tiež k rozsiahlemu prenosu kompetencií zo štátnej správy na obce a samosprávne kraje.

Fiškálna decentralizácia však bola implementovaná až po uvedených udalostiach a tak neprekvapuje konštatovanie, že obce sa po transfere kompetencií stali z hľadiska finančnej autonómie závislejšie od štátu. Tento stav mal byť zmenený prostredníctvom fiškálnej decentralizácie, ktorá bola do praxe uvedená až v roku 2005.

Tri zákony

Jej základné črty určili predovšetkým tri zákony, a to:

  • zákon č. 564/2004 Z. z. o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov;
  • zákon č. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady;
  • zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

Ministerstvo financií SR predložilo návrhy týchto zákonov na pripomienkovanie v apríli 2004. V tomto čase pozostávala vládna koalícia zo štyroch (viac či menej) pravicovo orientovaných politických strán.

V návrhu zákona o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov ministerstvo navrhovalo, aby sa podielovou daňou stala daň z príjmov fyzických osôb. Podľa návrhu malo 70,9 % z výnosu z tejto dane pripadnúť obciam a 27,0 % z výnosu z tejto dane malo pripadnúť samosprávnym krajom. Zároveň však v návrhu zákona bolo uvedené, že rozdeľovanie výnosov z tejto dane medzi obce a samosprávne kraje mala určovať vláda SR prostredníctvom svojich nariadení. Tento návrh kritizovalo predovšetkým Združenie miest a obcí Slovenska, ktorému sa okrem iného nepáčilo, že rozdeľovanie výnosov podielovej dane má určovať vládne nariadenie a nie zákon.

Návrh zákona o miestnych daniach odzrkadľoval snahu vlády SR o posilnenie miestnych daní, ako nástroja financujúceho lokálne potreby, a aj preto v tomto návrhu neboli určené horné limity sadzieb týchto daní. Pri tomto bode sa zhodlo viacero pripomienkujúcich subjektov (napríklad Národná banka Slovenska či Republiková únia zamestnávateľov), že nejde o šťastné riešenie a tieto subjekty požadovali vniesť do konečnej podoby zákona o miestnych daniach aj horné limity sadzieb týchto daní.

Návrh zákona o rozpočtových pravidlách sa do etapy pripomienkovania dostal už vo februári 2004 a bol rovnako podrobený kritike, no vláda SR nakoniec akceptovala iba časť všetkých pripomienok a na svojom zasadnutí v máji 2004 návrhy týchto zákonov schválila (vládny návrh obsahoval napríklad aj naďalej rozdeľovanie výnosov z dane z príjmov medzi obce a samosprávne kraje prostredníctvom vládnych nariadení).

Parlamentná diskusia

Národná rada SR tieto návrhy posunula hneď v júni 2004 do druhého čítania a na hľadanie kompromisov tak parlamentné strany mali k dispozícii de facto celé leto. V súvislosti s rozsiahlym presunom kompetencií na obce a samosprávne kraje si prakticky všetky relevantné politické strany uvedomovali potrebu fiškálnej decentralizácie, čo sa pomerne pozitívne prejavilo aj pri parlamentných rokovaniach.

Na parlamentnej pôde sa opäť preberal návrh rozdeľovania výnosu z dane z príjmov medzi obce a samosprávne kraje prostredníctvom nariadení vlády, no k zásadnej zmene to neviedlo a konečná podoba zákona potvrdila v tomto bode vládny návrh.

Parlamentná diskusia však viedla napríklad k zmene v percentuálnom vyjadrení rozdeľovania tejto dane. Kým obciam priznala 70,3 % z jej celkového výnosu, pre samosprávne kraje bolo určených 23,5 %. Obciam i samosprávnym krajom tak bol priznaný mierne nižší podiel na výnosoch z dane z príjmov. Napriek sľubu Ministerstva financií SR, že vládne určovanie kritérií na rozdeľovanie týchto výnosov je iba dočasným riešením a v neskoršom období by mali byť takéto kritériá určené zákonom, do dnešného dňa k takejto zmene nedošlo a vláda SR aj naďalej určuje svojím nariadením kritériá, prostredníctvom ktorých daňové úrady rozdeľujú a poukazujú obciam a samosprávnym krajom konkrétne podiely na určenom výnose z dane z príjmov.

Dohody s republikovými združeniami obcí

Združenie miest a obcí Slovenska si ale dokázalo presadiť ustanovenie, podľa ktorého návrhy zmien v kritériách a spôsobe rozdeľovania a poukazovania výnosu z tejto dane musia byť dohodnuté s republikovými združeniami obcí a tiež so zástupcami samosprávnych krajov. Zástupcom obcí sa do schváleného zákona podarilo presadiť tiež ustanovenie, podľa ktorého ak by došlo k úbytku príjmov územnej samosprávy ako dôsledku v zmenách sadzby podielovej dane, vláda SR je povinná prijať opatrenia na náhradu úbytku v takýchto príjmoch. Združenie miest a obcí Slovenska bolo spokojné tiež s tým, že vo schválenej verzii zákona presadilo ustanovenie, podľa ktorého bol minimálny výnos z podielovej dane v roku 2005 garantovaný na úrovni 33 418 078 000 slovenských korún.

Ako silný obhajca záujmov obcí sa prejavila aj jedna z koaličných strán (SMK – Strana maďarskej koalície). Táto vyrukovala s argumentom, že bude vetovať rozhodovanie vlády o kritériách pre rozdeľovanie a poukazovanie výnosu z dane z príjmov medzi obce a samosprávne kraje, ak nebude zaručené, že obce dostanú aspoň 95 % príjmov, ktoré mali v roku 2004. Aj v dôsledku tejto aktivity vláda SR napokon prijala nariadenie, podľa ktorého sa mali navyšovať príjmy všetkých tých obcí, ktorým by hrozilo, že ich príjmy v roku 2005 nedosiahnu ani hranicu 87 % z ich príjmov v roku 2004. Tento výsledok označil ako najprijateľnejší pre všetky zainteresované strany aj predseda Združenia miesta a obcí Slovenska, Michal Sýkora.

Súčasné zdroje financovania obcí a s tým súvisiace problémy

Určením jedinej podielovej dane sa sledovalo zjednodušenie celého systému financovania jednotiek územnej samosprávy. V hre bola aj daň z príjmu právnických osôb, no k jej určeniu ako podielovej dane nakoniec nedošlo.

Došlo však k zmenám v percentuálnych podieloch určených pre obce a samosprávne kraje. Obciam v súčasnosti patrí 65,4 % z celkového výnosu dane z príjmu fyzických osôb, pre samosprávne kraje je určených 21,9 % z uvádzaného výnosu. Podiely sa pri tom vyplácajú obciam v mesačných intervaloch. Čo sa týka výšky podielov pre jednotlivé obce, nariadenie vlády SR zohľadňuje nasledujúce kritériá:

  • nadmorská výška stredu obce;
  • veľkostná kategória obce – vymedzených je päť veľkostných kategórií (1–1000 obyvateľov; 1001–5000 obyvateľov; 5001–10 000 obyvateľov; 10 001–50 000 obyvateľov a 50 000–100 000 obyvateľov) a osobitné koeficienty sú určené pre Košice a Bratislavu;
  • počet žiakov škôl a školských zariadení v zriaďovateľskej pôsobnosti obce;
  • počet obyvateľov obce s vekom aspoň 62 rokov.

I keď pôvodný návrh z dielne Ministerstva financií SR predpokladal využívanie takých koeficientov, ktoré by viedli najmenšie obce k zvažovaniu ich zlúčenia s väčšími obcami, ktorým ministerstvo priznávalo výrazne vyššie koeficienty, lobovanie zástupcov Združenia miest a obcí Slovenska viedlo k tomu, že rozdiel v koeficientoch pre najmenšie obce a veľké obce bol iba minimálny.

Napríklad podľa pôvodného návrhu mali mať obce s populáciou do 250 obyvateľov koeficient 0,25, obce s populáciou od 251 do 1000 obyvateľov koeficient 0,49, obce s populáciou 5001–10 000 obyvateľov koeficient 0,78 a obce s populáciou 20 001–50 000 obyvateľov koeficient 0,98. Schválená verzia však určila pri najmenších z uvádzaných obcí koeficient 0,89 a pri najväčších 0,94. Tento stav pretrval dodnes a výraznejšie sa zmenilo iba to, že sa zredukoval počet veľkostných kategórií.

Znižovanie dotácií

Po roku 2004 sa prestala využívať dotácia na výkon samosprávnych funkcií, ako aj dotácia na mestskú verejnú dopravu. Na jednej strane tak prestali byť robené rozdiely medzi najmenšími obcami, najväčšími obcami/mestami a zvyšnými obcami. Hlavným argumentom v tomto prípade však bola skutočnosť, že obce sú povinné financovať výkon vlastných kompetencií z vlastných zdrojov a že úbytok prostriedkov z týchto dotácií si môžu kompenzovať napríklad aktívnym využívaním miestnych daní.

Miestne dane a miestne poplatky

Zákon o miestnych daniach a miestnom poplatku modifikoval pôvodné miestne poplatky na miestne dane. Predovšetkým umožnil obciam väčšiu voľnosť pri ich určovaní a zároveň poskytol garancie miestnym obyvateľom na pripomienkovanie návrhu miestnych daní a miestneho poplatku a ich sadzieb. Miestne dane a miestny poplatok sú určované všeobecne záväzným nariadením obce (v prípade dane z motorových vozidiel, ktorá je jedinou miestnou daňou regionálneho charakteru) a toto je schvaľované obecným zastupiteľstvom, ktoré je základným rozhodovacím a zastupiteľským orgánom obce.

V súčasnosti sa na úrovni obcí v SR využívajú nasledujúce miestne dane:

  • daň z nehnuteľností (táto sa vnútorne člení na daň z pozemkov, daň zo stavieb a daň z bytov a nebytových priestorov v bytovom dome);
  • daň za psa;
  • daň za užívanie verejného priestranstva;
  • daň za ubytovanie;
  • daň za predajné automaty;
  • daň za nevýherné hracie prístroje;
  • daň za vjazd a zotrvanie motorového vozidla v historickej časti mesta;
  • daň za jadrové zariadenie.

Obce využívajú tiež miestny poplatok za komunálny odpad a drobné stavebné odpady.

Problémom pri týchto miestnych daniach a miestnom poplatku je nízka daňová kapacita veľkého počtu obcí. Je totiž zrejmé, že malé obce nedokážu efektívne využívať takto určené miestne dane. Nedostatočná daňová základňa a neschopnosť zabezpečiť si dodatočné príjmy vedú mnoho obcí k tomu, že viac než polovica ich rozpočtu slúži na krytie personálnych výdavkov. Namiesto rozvojových aktivít sú tak vlastne financované samosprávne štruktúry, čo vyvoláva otázku, či primárnou úlohou samosprávy je starostlivosť o zverené územie, alebo starostlivosť o seba samú.

Možnosti riešenia

Ako prirodzené riešenie uvádzaných problémov sa ponúka trojica základných riešení:

  1. zlučovanie obcí – ide o najradikálnejšie riešenie (a ako ukazuje prax niektorých krajín, aj najefektívnejšie), lenže väčšina relevantných aktérov presadenie politiky zlučovania obcí momentálne takéto riešenie odmieta, respektíve ho spochybňuje;
  2. kompetenčná kategorizácia obcí – niektoré krajiny majú pozitívne skúsenosti s kategorizáciou obcí podľa ich veľkosti a významu a s tým súvisiacou kompetenčnou kategorizáciou, no v slovenských podmienkach sa k takémuto kroku zatiaľ nepristúpilo, čo spôsobuje, že niektoré obce si nedokážu splniť svoje zákonné povinnosti;
  3. medziobecná spolupráca – ide o súbor nástrojov, ktoré umožňujú obciam využívať úspory z rozsahu bez toho, aby dochádzalo k ich zlučovaniu (na Slovensku sa takto využívajú napríklad spoločné obecné úrady pre zabezpečovanie výkonu delegovanej štátnej správy, mikroregionálne združenia, projektová spolupráca a podobne).

PhDr. Daniel Klimovský, PhD., Katedra regionálnych vied a manažmentu, Ekonomická fakulta, Technická univerzita v Košiciach

TOPlist
TOPlist