Je dluh obcí rizikem?

Datum: 12. 11. 2013, zdroj: OF 4/2013, rubrika: Ekonomika

Dluh obcí (bez Prahy) dosáhl koncem roku 2012 výše 58,2 mld. Kč, což je o necelé 3 mld. Kč, resp. o 5 % více než v roce 2011. Navzdory jeho růstu se však podíl obecního dluhu na celkovém objemu veřejného dluhu o jeden procentní bod snížil, a to na pouhá 3 %. Obce si v naprosté většině půjčují výhradně na kapitálové projekty a jejich kapitálové výdaje zaujímají značnou část celkových výdajů.

Podívejme se, zda se mezi obcemi naleznou i takové, které lze označit za nadměrně zadlužené, nebo rizikové z hlediska plynulého zajišťování příslušných veřejných statků.

V roce 2012 mělo dluh necelých 3200 obcí, tj. 51 % z jejich celkového počtu. O rok dříve jich bylo o dva procentní body méně. Takže se meziročně zvýšil objem dluhu obcí, stejně jako počet obcí s dluhem. Dluh se meziročně zvýšil pouze u 1012 obcí (tj. u 16 % z jejich celkového počtu) a u zbývající části obcí (tj. 84 %) se buď z roku na rok nezměnil, nebo dokonce snížil.

Meziroční zvýšení dluhu bylo v některých případech poměrně vysoké. Dluh šesti měst, u kterých došlo k nárůstu dluhu o největší částku, tj. Ostrava, Brno, Plzeň, Chomutov, Pardubice a Olomouc, se zvýšil o více než 3,3 mld. Kč, takže byl větší než přírůstek obecního dluhu za všechny obce (bez Prahy). Z větších obcí se meziročně dluh snížil o podstatnou částku v Karviné, v Českém Těšíně, ve Frýdku-Místku či v Bohumíně a Bruntálu.

Počítáme-li dluh obcí bez tří po Praze největších měst (Brno, Ostrava a Plzeň), dá se říci, že zadluženost se v posledních letech významněji neměnila a je v podstatě stabilní – viz graf 1. A to i navzdory tomu, že se celkové příjmy obcí v těchto letech se příliš nezvyšovaly a vykazovaly z roku na rok značné výkyvy.

Graf 1. Dluh obcí v letech 2008 až 2012
Graf 1. Dluh obcí v letech 2008 až 2012
Pramen: ÚFIS, Ministerstvo financí, výpočty CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Růst obecního dluhu v roce 2009 byl mj. ovlivněn meziročním „nečekaným“ poklesem výnosu ze sdílených daní. Vzhledem k tomu, že výnos ze sdílených daní v předchozích letech mnohdy dynamicky rostl, nedokázaly obce v rámci uvedeného roku přizpůsobit své výdaje nižší úrovni příjmů a mezeru v příjmech řešily více než předtím půjčkou.

Zadluženost obcí podle krajů

Jak to vypadá s obcemi v jednotlivých krajích? Nejvyšší dluh v přepočtu na obyvatele si v posledních dvou letech udržuje Liberecký kraj, i když zde došlo v roce 2012 k mírnému poklesu (viz graf 2). I druhé místo obsadil v obou letech stejný kraj – Jihočeský, a to navzdory tomu, že se dluh obcí v tomto kraji meziročně snížil o nejvyšší částku.

Graf 2. Dluh obcí na obyvatele podle krajů v roce 2011 a 2012
Graf 2. Dluh obcí na obyvatele podle krajů v roce 2011 a 2012
Pramen: ÚFIS, Ministerstvo financí, výpočty CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Nejnižší dluh připadající na obyvatele vykázaly obce v kraji Vysočina a v Ústeckém kraji, a to v obou letech. Nejvyšší přírůstek dluhu na obyvatele měly obce v Moravskoslezském kraji (o 1286 Kč) a v Plzeňském kraji (o 1090 Kč). Mezi lety 2012 a 2011 se dluh na obyvatele prakticky nezměnil u obcí v kraji Zlínském, Královéhradeckém a Vysočina).

V úvodu jsme uvedli skupinu šesti měst, jejichž dluh se meziročně zvýšil nejvíce (o 190 tisíc Kč a více). Vyloučíme-li jejich dluh ze souhrnu dluhu obcí v daném kraji, pak k největšímu meziročnímu poklesu dluhu obcí došlo v Jihomoravském kraji a v Ústeckém kraji. Nejvíce se v tomto uspořádání zvýšil dluh obcí Plzeňského kraje a kraje Karlovarského.

Jak již bylo řečeno, koncem roku 2012 mělo dluh 51 % obcí. V jednotlivých krajích se tento podíl pohyboval od 31 % až po 59 %. Nejnižší podíl obcí s dluhem nalezneme ve Zlínském kraji a jen o něco vyšší pak v Moravskoslezském kraji. Nejvyšší podíl vykázaly obce Plzeňského kraje a hned za ním se umístily obce kraje Vysočina. V Ústeckém kraji a v kraji Vysočina (navzdory vysokému podílu obcí s dluhem) se meziročně nejvíce snížil počet obcí s dluhem, a to o pět procentních bodů. O jeden procentní bod se podíl obcí s dluhem zvýšil v Moravskoslezském kraji, tedy v kraji, který měl jeden z nejnižších podílů zadlužených obcí na jejich počtu v daném kraji.

Graf 3. Dluh obcí podle velikostních kategorií v roce 2012
Graf 3. Dluh obcí podle velikostních kategorií v roce 2012
Pramen: ÚFIS, Ministerstvo financí, výpočty CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Zadluženost malých obcí

Téměř tři čtvrtiny obecního dluhu drží největší obce, tj. s počtem obyvatel přesahujícím 5000. Na obce, které mají méně než 500 obyvatel, připadlo v roce 2012 pouhých 5 % z celkového objemu obecního dluhu. Jejich dluh se však meziročně zvýšil o 14 %, zatímco u největších obcí to bylo jen o 6 %. Avšak hned u následující velikostní kategorie, tedy u obcí s počtem obyvatel od 500 do 999, se objem dluhu meziročně dokonce snížil, i když nepatrně.

Malé obce se sice podílejí na celkovém objemu obecního dluhu jen velmi málo, avšak jejich dluh se zvyšuje rychleji než u největších obcí. Úroveň celkového obecního dluhu i nadále ovlivňují tyto obce jen velmi málo. Pro malé obce je podstatná výše dluhu přepočtená na obyvatele žijící v zadlužených obcích, což ukazuje graf 4. Nejvyšší úroveň takto propočteného dluhu vykazují již delší dobu právě nejmenší obce.

Graf 4. Dluh obce v Kč na obyvatele v roce 2012
Graf 4. Dluh obce na obyvatele v roce 2012
Pramen: ÚFIS, Ministerstvo financí, výpočty CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Dluh malých obcí v tomto pohledu je mnohem závažnějším faktorem než u největších obcí. Zadluženost na obyvatele se klasicky vykazuje podle velikostních kategorií obcí, bez ohledu na to, kolik obcí v dané kategorii má či nemá dluh. Splacení dluhu však leží na bedrech pouze obcí s dluhem, nikoli jejích sousedů, a jeho dopady mohou pocítit opět pouze lidé žijící v zadlužené obci.

Například ve velikostní kategorii do 199 obyvatel má dluh pouze 26 % obcí. Na jednoho obyvatele těchto zadlužených obcí připadá dluh 10 863 Kč, ale v celé velikostní kategorii připadá na hlavu jen 3054 Kč. Ve velikostní kategorii nad 5000 obyvatel je zadluženo již 95 % obcí a měst, proto je rozdíl dluhu na hlavu v celé kategorii a v jen zadlužených městech nepatrný. Z toho vyplývá, že zadlužených malých obcí není mnoho vzhledem k jejich počtu, avšak pokud tento typ obce dluh má, může představovat značné riziko pro její další zdravou existenci.

Dluh malých obcí nemá prakticky žádný dopad na objem celkového obecního dluhu, nemluvě o dluhu veřejném. Může však být problémem pro ně samé, resp. pro ty z nich, které se zadlužily. Mnoho investičních akcí nejmenších obcí vyžaduje prostředky, které mohou převýšit objem jejich rozpočtových příjmů. Částka nemusí být nadměrná, je jen vysoká vzhledem příjmům obce.

Rozpočtová odpovědnost a rizikové obce

Ministerstvo financí připravuje v rámci návrhu ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti další možnost, jak vymezit soubor obcí s nadměrným dluhem. Tedy s dluhem, který již může ohrozit řádné poskytování veřejných statku a služeb. Jádrem ukazatele je poměr dluhu obce k průměru jejích celkových příjmů za poslední čtyři roky. Návrh obsahuje i sankci. Obcím, u kterých tento poměr dosáhne v jednom roce 60 % a více, může v následujícím roce finanční úřad zadržet část výnosu ze sdílených daní a uvolnit ji pouze na splacení dluhu. Smyslem opatření je zamezit stále stoupající hladině veřejného dluhu, protože však dluh obcí má nepatrný vliv na objem veřejného dluhu, tak jde spíše o aplikaci stejného pravidla na všechny jednotky veřejného sektoru.

A jak podle tohoto kritéria obce dopadly? Obcí s nadměrným dluhem bylo v roce 2012 celkem 558 (podle výše uvedeného hodnocení), a to je o 82 více než v roce 2011. Výše dluhu rizikových obcí dosáhla výše 15,3 mld. Kč, což je o necelých 900 tisíc Kč více než o rok dříve. Podíl rizikových obcí na jejich celkovém počtu byl 9 % (o rok dříve 8 %). Dluh rizikových obcí se na celkovém objemu dluhu podílel o něco více než jednou čtvrtinou, tedy zhruba stejně jako o rok dříve.

Tab. 1. Rizikové obce podle krajů
Kraj Podíl rizikových obcí na všech v kraji [%] Podíl nadměrného dluhu na celku v kraji [%]
STČ 8 31
JHČ 7 28
PL 10 24
KV 9 15
UL 9 52
LI 3 67
HK 10 23
PA 10 31
VYS 10 20
JHM 10 8
OL 11 59
ZL 10 15
MSK 7 6

Pramen: ÚFIS, Ministerstvo financí, výpočty CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Poznámka: podíl obcí s poměrem dluhu k příjmům 60 % a více na počtu obcí v kraji; podíl dluhu rizikových obcí na dluhu obcí v kraji.

Jak již bylo řečeno, rizikové obce se na jejich celkovém počtu podílely 9 %. Větší podíl než 10 % rizikových obcí byl hned v sedmi krajích, jak je vidět z tabulky 1. Nejlépe dopadl Liberecký kraj, ve kterém se do skupiny rizikových obcí dostala jen 3 % obcí v daném kraji. Tedy v kraji, který z hlediska dluhu obcí na obyvatele dopadl v rámci krajů nejhůře, a to jak v roce 2012, tak i v roce předchozím (viz graf 2). Rizikové obce se podílely 7 % na počtu obcí Jihočeského a Moravskoslezského kraje. Jedná se opět o kraje, které se v přepočtu dluhu na obyvatele řadí mezi ty spíše horší. Naopak, nejvyšší podíl na jejich celkovém počtu měly rizikové obce v Olomouckém kraji, a to 11 %.

Rizikové obce a jejich podíl

Podíl dluhu rizikových obcí na celkovém objemu obecního zadlužení dosáhl výše 26 %. V jednotlivých krajích nalezneme značné rozdíly, a to od 6 % až po 67 %. Nejnižší podíl vykázaly, stejně jako u podílu rizikových obcí, obce Moravskoslezského kraje. Na druhém místo se dostaly obce Jihomoravského kraje s podílem dluhu rizikových obcí ve výši 8 %. Nejhůře pak dopadly obce Libereckého kraje, ve kterém je sice rizikových obcí jen 3 %, ale jejich dluh dosahuje až 67 % dluhu obcí v tomto kraji. Necelými 60 % se podílí dluh rizikových obcí na dluhu obcí v Olomouckém kraji.

Tab. 2. Rizikové obce podle velikostních kategorií
Podíl rizikových obcí na všech [%] Podíl obcí s nadměrným dluhem na celku [%]
1–199 7 70
200–499 10 57
500–999 9 41
1000–4999 10 35
5000 a více 7 21

Pramen: ÚFIS, Ministerstvo financí, výpočty CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Poznámka: podíl obcí s poměrem dluhu k příjmům 60 % a více na počtu obcí v kraji; podíl dluhu rizikových obcí na dluhu obcí v kraji.

Tabulka 2 doplňuje informace o rizikových obcích z hlediska jejich velikosti. Nepřekvapuje, že nejmenší podíl rizikových obcí na jejich počtu v dané velikostní kategorii mají nejmenší obce. V této velikostní kategorii je také nejnižší procento zadlužených obcí. Rizikových obcí v této kategorii je 7 %, stejně jako u největších obcí. Rozdíl mezi nimi však nalezneme, pokud jde o podíl dluhu rizikových obcí na dluhu dané velikostní kategorie. V případě nejmenších obcí dosáhl tento podíl výše 70 %, u největších však pouze 21 %, což je nejméně ze všech velikostních kategorií. Znovu se ukazuje, že většina dluhu nejmenších obcí je dluhem rizikových obcí, tedy příliš velkým. Zatímco pro většinu velkých obcí dluh není rizikovým faktorem.

Podíl dluhu rizikových obcí na celkovém objemu dluhu v dané skupině obcí se snižuje s růstem jejich velikostní kategorie. U podílu rizikových obcí na jejich počtu tato závislost neexistuje. Nejvyšší podíl (10 %) vykázaly dvě téměř prostřední velikostní kategorie obcí, jak je vidět z tabulky 2.

Na celkovém dluhu rizikových obcí se nejvíce podílely města z nejvyšší velikostní kategorie. Z celkového počtu rizikových obcí jich 19, resp. 3 %, patřilo do kategorie největších obcí. Jejich dluh však tvořil téměř 60 % dluhu rizikových obcí jako celku. Největší počet rizikových obcí (203, resp. 36 %) patří do kategorie obcí s počtem obyvatel od 500 do 999. Na celkovém objemu rizikového dluhu se však podílely pouhými 9 %. Dvě nejmenší kategorie obcí (do 499 obyvatel) se na celkovém objemu rizikového dluhu podílely zhruba jednou desetinou a tvořily více než polovinu všech rizikových obcí.

Závěrem

Podívejme se nyní, jak vypovídající je stanovení souboru ohrožených obcí podle poměru dluhu k průměru celkových příjmů za poslední čtyři roky. Téměř 30 % obcí, které překročily doporučený podíl dluhu na průměru příjmů za poslední čtyři roky v roce 2011, mělo hned v následujícím roce dluh pod touto hranicí, v některých případech dosti hluboko. A hlavní důvod? Menší obce se do souboru rizikových obcí zařadily převážně v důsledku investice, jejíž objem byl vzhledem výši ročních příjmů vysoký, avšak patrně nezbytný. Přijaly úvěr s tím, že ho v následujícím roce splatí, a to v naprosté většině z investiční dotace, případně z peněz, které ušetřily v minulých letech.

Na druhé straně, 222 obcí (tj. 60 % z počtu rizikových obcí v roce 2012), by byly za rizikové označeny i v roce 2011, kdyby dané pravidlo platilo. U naprosté většiny z těch obcí, které „porušily“ dané pravidlo v obou letech došlo v roce 2012 ke snížení podílu dluhu na příjmech, i když i nadále přesahoval oněch 60 %. U téměř třetiny z nich se však podíl dluhu na příjmech meziročně zvýšil. A není málo těch obcí, jejichž dluh byl neúměrný objemu jejich příjmů po tři a více let po sobě. Řada z nich zápasí s dluhem neúměrným jejich příjmům minimálně posledních pět let.

Nalézt jednoznačný a jednoduchý ukazatel k označení finanční situace obce jako neúnosné, ohrožující řádný výkon jejich funkcí, není snadné. Různé metody vedou k rozdílným výsledkům. A svou roli hraje i definice dluhu, tedy vymezení souboru položek (závazků), které se do něj zahrnují. Jedno je však jisté, dluh obcí jako celku není pro výši veřejnou dluhu významný a vliv na jeho objem je zanedbatelný. Je však nebezpečím pro některé z nich.

Ing. Věra Kameníčková, CSc., CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

TOPlist
TOPlist