K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Budeme rozpočtově odpovědnější, ale co to opravdu znamená pro obce?

Datum: 23. 5. 2013, zdroj: OF 2/2013, rubrika: Ekonomika

Do konce roku 2013 musí Česká republika přijmout legislativní úpravu, která umožní vytvářet a dodržovat závazné rozpočtové rámce. Přípravy ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti skrývají pro obce riziko další etapy vymýšlení číselných hodnot omezujících jejich zadlužení.

Téma omezování a předcházení nadměrnému zadlužení obcí se vrací v pravidelných cyklech, obvykle krátce po nějakém problému či zásadním nárůstu dluhu. Vzhledem k tomu, že objem obecního dluhu zůstává již po několik let téměř shodný (zhruba 80 mld. Kč), důvod pro současnou aktivitu lze spatřovat hlavně v problému souvisejícím s marnou regulací veřejného dluhu jako celku.

Výrazná decentralizace v Česku?

V listopadu roku 2011 byla přijata směrnice Rady č. 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, jež by měla přispět k lepšímu řízení veřejného dluhu v členských státech Evropské unie. Zde se mj. uvádí, že především státy, které prošly silnou fiskální decentralizací, by měly při přípravě vlastní legislativy zohlednit také vliv nižších územně samosprávných celků.

V situaci, kdy většinu příjmů obcí tvoří zdroje těsně navázané na celostátní daňové inkaso, kdy dotace existují výhradně účelové a kdy se od obcí očekává financování významných investic, by bylo oprávněné se obávat nadměrného zadlužení. Vzhledem k roztříštěnosti samosprávy však zároveň obce představují obvykle malé klienty, k nimž banky dnes přistupují velmi obezřetně. Nadměrný úvěr se může stát riskantním pro jednotlivou obec, ale s ohledem na celkový veřejný dluh pozici České republiky jen těžko ovlivní.

Podle údajů za rok 2011 činil dluh územních samosprávných celků necelých 7 % celkového konsolidovaného veřejného dluhu ve výši 1565,1 mld. Kč a tento podíl v čase klesá, hlavně v důsledku rychlého vývoje dluhu státního rozpočtu.

Ze statistik sestavených dle metodiky GFS, které zveřejňuje Ministerstvo financí, vyplývá, že příjmy samosprávných celků tvoří 28 % celkových konsolidovaných veřejných příjmů a výdaje pak 25 %. Je otázkou, zda výše uvedené podíly vypovídají o jednoznačně výrazné decentralizaci zdrojů, pravomocí a práv, na niž poukazuje evropská směrnice.

Banky dnes zkoumají finanční i majetkovou situaci obcí mnohem kritičtěji než před třeba 10 lety. Nutno dodat, že velká část současných úvěrů souvisí s prostředky poskytovanými z evropských fondů (spolufinancování, předfinancování) na nezbytné (i zbytnější) investiční projekty. Emise dluhopisů, které připadají v úvahu pouze u velkých měst, již prošly prostřednictvím novely zákona o dluhopisech zpřísněním podmínek, takže existuje třeba zákaz refinancování starých dluhů. Podstatný rozdíl oproti dluhopisovým praktikám státu…

Obecní zastupitelstva dále na rozdíl od Poslanecké sněmovny nemohou schválit schodkový rozpočet. Obce musí rovněž přijmout všechna opatření proti vzniku schodku při hospodaření během roku. Rozpočet obce se povinně zveřejňuje, jeho projednávání se může zúčastnit a vyjádřit se k němu každý občan s trvalým pobytem či vlastník nemovitosti v obci. Další tři zásadní rozdíly mezi rozpočtem státním a rozpočtem obecním.

Zásady zákona

Sněmovní tisk 821 (vládní návrh ústavního zákona o rozpočtové zodpovědnosti) předložila vláda do Parlamentu již na začátku října, další část projednávání proběhla formou semináře Rozpočtového výboru na začátku dubna. Mezitím se v připomínkovém řízení objevily prováděcí zákon a novely dalších souvisejících zákonů.

Ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti obsahuje zčásti ustanovení, která vycházejí z povinností daných směrnicí, většina textu však pochází od předkladatele (ministerstvo financí). V článku 13 se uvádí povinnost pro územní samosprávné celky hospodařit tak, aby celková výše jeho dluhu nepřekročila 60 % průměru jeho skutečných celkových příjmů za poslední čtyři roky. Jde o povinnost, která má vyplývat ze směrnice. Zároveň se však v důvodové zprávě k zákonu objevuje zmínka, že konkrétní podoba numerických pravidel a jejich prvků (vč. důsledků nedodržení) je ponechána na uvážení členského státu.

Číslo 60 % je známé již z Maastrichtských kritérií, avšak ve jmenovateli se objevuje veličina ročního produktu. Použití průměrných příjmů ve čtyřletém průměru představuje novinku. Zpracovatel se odvolává na postupy používané ve finanční analýze hospodaření v soukromé sféře, kde samozřejmě posuzování jednoho roku nemá příliš smysl. I v případě obcí se průměrováním sníží význam jednorázových příjmů (prodej majetku, mimořádná dotace), což lze považovat za vhodné řešení. Důvodová zpráva obsahuje ještě další a další argumenty ve prospěch zvoleného vzorečku. Možnost použití standardní analýzy však podvazuje fakt, že většina obcí svoje příjmy opravdu příliš aktivně ovlivňovat nemůže, neboť nerozhoduje o sazbách ani základech největších daňových zdrojů. V podnikání se investice mají vracet v podobě vyšší příjmů, lze tedy ovlivnit čitatele i jmenovatele, což v případě obcí možné téměř není.

Dva konkrétní příklady

Návrh přináší i sankční mechanismus krácení sdílených daní v případě, že obec překračuje danou číselnou hodnotu a nevykáže úsilí se k této hranici přiblížit. Důvodová zpráva uvádí, že podle analýzy ministerstva financí zásadu rozpočtového hospodaření by k 31. prosinci 2011 nedodrželo 422 obcí (v tom 32 měst, z toho 3 statutární města), ukazatel vyšší než 100 % v daném období vykázalo celkem 154 obcí.

Pro názornost uvádíme dva praktické příklady, které simulují hospodaření menší obce a menšího města. Údaje jsou částečně čerpány ze systému ARIS a ÚFIS.

Tab. 1. Obec A – 300 obyvatel
n n+1 n+2 n+3 n+4 n+5 n+6 n+7 n+8 n+9 n+10 n+11 n+12 n+13 n+14
Daně (tis. Kč) 2 100 2 100 2 000 2 200 2 100 2 050 2 100 2 300 2 200 2 200 2 200 2 300 2 500 2 500 2 600
Celkové příjmy (tis. Kč) 2 939 2 396 3 199 2 304 14 055 2 667 2 644 3 176 2 939 2 854 2 968 2 987 3 200 3 105 3 140
Cizí zdroje (tis. Kč) 0 0 0 18 000 6 000 5 700 5 400 5 100 4 800 4 400 4 000 3 600 3 200 2 800 2 400
4letý podíl (v %) 664,3 109,3 102,6 99,7 90,5 168,0 151,6 134,0 122,6 106,6 91,4 77,2
Dluh 60 % 1 626 3 293 3 334 3 251 3 381 1 714 1 742 1 791 1 762 1 801 1 839 1 865
5 % povinné snížení (v Kč) 819 135 118 107 86 154 133 110 92 70 48 27

Tabulka č. 1 obsahuje údaje za obec s 300 obyvateli, která buduje kanalizaci za podpory zdrojů z evropských fondů. Obec se nikdy nezadlužovala, prováděla investice pouze v případě získání krajských či menších evropských dotací, spolufinancovala je z vlastních zdrojů. Ve čtvrtém roce přijala úvěr na budování kanalizace v hodnotě 18 mil. Kč, v pátém roce inkasovala dotaci ve výši 12 mil. Kč. Zbývající úvěr ve výši 6 mil. Kč má dobu splatnosti 15 let. Z tabulky jasně plyne, že obec velice rychle výrazně překročí ústavním zákonem stanovenou hranici a že se pod ní nedostane ani za 10 let splácení. Bude-li však umořování dluhu nastaveno progresivně např. od 300 tis. Kč ročně, neměla by obec čelit sankcím v podobě krácení sdílených daňových příjmů.

Dle návrhu prováděcího zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti musí obec snížit dluh alespoň o 5 % rozdílu mezi dluhem vykázaným ke konci uplynulého kalendářního roku a pravidlem 60 %.

Tab. 2. Město B – 6000 obyvatel
n n+1 n+2 n+3 n+4 n+5 n+6 n+7 n+8 n+9 n+10 n+11 n+12 n+13 n+14
Daně (tis. Kč) 27 300 30 800 38 000 40 800 43 500 45 300 46 200 52 200 48 000 39 600 45 500 44900 54 100 55 000 55 400
Celkové příjmy (tis. Kč) 200 670 184 798 209 502 236 811 192 743 219 384 166 132 228 738 219 896 174 498 192 390 200 486 226 500 198 600 174 000
Cizí zdroje (tis. Kč) 7 800 7 200 11 200 19 270 36 093 41 067 46 172 36 214 47 909 50 275 65 948 68 989 67 000 64 500 62 000
4letý podíl (v %) 9,27 17,52 19,14 22,66 17,95 22,97 25,48 32,35 35,05 33,76 31,54 31,02
Dluh 60 % 124 767 123 578 128 766 122 261 121 050 125 123 118 390 122 328 118 091 119 081 122 696 119 938
5 % povinné snížení (v Kč) neaplikuje se

Tabulka č. 2 obsahuje údaje za menší město s 6000 obyvateli, které bývá (zejména opozičními zastupiteli) označováno za velmi zadlužené. Město v minulosti investovalo do výstavby nájemních bytů, úvěr se promítá do ceny nájemného, dále jako součást svazku obcí provedlo rozsáhlé investice do vodohospodářské infrastruktury a dluhově financovalo rovněž zateplení základní školy. Zde hraje mnohem větší úlohu konsolidace příjmů, tedy zejména převody mezi fondy, které se z příjmů odečítají. Z tabulky vyplývá, že město by se s ohledem na své příjmy mohlo zadlužit podstatně více. Zároveň však nemalá část z celkových příjmů pocházela z dotačních titulů, které již přestávají existovat.

Ústavní zákon může být i bez obcí

Z výše uvedeného se zdá, že navrhované pravidlo, včetně sankcí, nemusí větší počet obcí příliš znepokojovat. Ale také nic moc neřeší. Dluh i těch čtyř stovek obcí překračujících stanovenou hranici zůstane o několik řádů jinde než dluh státního rozpočtu zatíženého mandatorními výdaji. Případné krácení daňových příjmů situaci obcí s problematickým hospodařením spíše ještě zhorší.

Již několik let se vede diskuze o způsobu a podmínkách oddlužování obcí. Z pohledu Maastrichtských kritérií je dluh obce Bublava naprosto nevýznamný, z pohledu dalšího rozvoje (nebo existence) této horské obce je však zásadní.

V posledních měsících se zdá, že se opět navrátila odvaha řešit mnohem citlivější záležitost hospodaření samosprávných celků. Pravidlo navržené v ústavním zákonu by se mohlo stát jedním z kritérií posuzování finančního zdraví či nezdraví obcí. Jeho tvůrci by tak mohli pravidelně spolupracovat s kolegy, kteří již od roku 2008 vytvářejí systém komplexního monitoringu hospodaření obcí.

Ústavní zákon splní podmínky požadované směrnicí i bez článků věnovaných územně samosprávným celkům a pozici České republiky bude možné vhodně použitými argumenty a tabulkami doložit, příp. odkázat na připravovanou úpravu oddlužení obcí. Ale možná, že už je všechno vyřešeno tím, že za několik let si obce nepůjčí už vůbec nic…

Za pár let bez cizích zdrojů

Veřejný dluh České republiky již překročil 40 % HDP, takže pravidla dluhové brzdy, která návrh ústavního zákona přináší, se začnou využívat vlastně okamžitě. Obce jako součást veřejného sektoru nebudou moci dle článku 10 přijímat nové dlouhodobé závazky vedoucí k navýšení zadlužení v případě, že celkový veřejný dluh přesáhne 48 % HDP. Takže tak za tři čtyři roky nebude možnost investovat?

Jak již zmíněno, většina úvěrů dnes souvisí s evropskými dotacemi. Znamená to tedy, že obce bez možnosti předfinancování projektů z vlastních zdrojů ztratí možnost čerpání? Nedojde tak k dalšímu prohlubování regionálních rozdílů? Nezpůsobí nakonec aplikace ústavního zákona daleko větší problémy než řešení?

Ing. Jaroslava Kypetová, Ph. D., autorka vyučuje na Vysoké škole CEVRO Institut a působí jako interní auditor

TOPlist
TOPlist