K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Nový zákon o hazardních hrách – dopady na obce

Přímá volba starostů: evropské zkušenosti a český model se slovenskou předlohou

Datum: 28. 1. 2013, zdroj: OF 5/2012, rubrika: Reforma veřejné správy

Diskuse o případném zavedení přímé volby starostů budí v jednotlivých zemích intenzivní laické, politické a odborné diskuse. Přímá volba starostů má řadu souvislostí, politikům, veřejnosti a nezřídka i odborníkům se však často jeví jako jednoduchá ideová otázka, se kterou jsou spojeny jednoznačně formulovatelné výhody a nevýhody.

Z tohoto důvodu jsou odborná diskuse i způsob implementace často podceňovány, ačkoli je kontext přímé volby starostů bezpochyby výrazně širší a složitější než kontext zavedení přímé volby prezidenta. Ten se skládá zejména z volebního systému včetně podmínek pro vstup do volební soutěže, vztahu k ostatním ústavním institucím a ze vztahu ke stranickému systému.

U volby starostů je nutné vedle uvedeného kontextu zohlednit různé dopady v případě asymetrických municipálních struktur v jednotlivých zemích, případně roli starosty v místní komunitě a jejím rozvoji. Otázka přímé volby starostů je tak i v Evropě často podceňována a k implementacím dochází často za improvizací a bez zohlednění či dokonce zpracování odborné diskuse.

Přímá volba starostů v evropské místní samosprávě

Ačkoli je přímá volba například v České republice částí politické reprezentace stále nahlížena jako kontroverzní, v evropském měřítku nelze přehlédnout trend pozvolného rozšiřování případů zavádění plošné, selektivní nebo fakultativní přímé volby starostů. Pokud se zaměříme na období po roce 1990, lze zmínit především postupné rozšiřování přímé volby starostů v německých a rakouských spolkových zemích, rozšíření přímé volby starostů na velká města v Maďarsku a následně zavedení přímé volby v Polsku a v Chorvatsku. Naopak se prakticky nesetkáme se zemí, která by přímou volbu suspendovala nebo omezovala, pokud do této kategorie nepočítáme časově omezené experimenty v Norsku.

Přestože je výskyt přímé volby v Evropě velmi nerovnoměrný, trend jejího rozšiřování platí pro celou Evropu. V postkomunistické střední a východní Evropě je díky zavedení přímé volby v Chorvatsku a Polsku nepřímá volba výjimkou, v jižní Evropě se k tradičním příkladům přímé volby Řecku a Portugalsku přidala v devadesátých letech Itálie. Nejméně je přímá volba zastoupena v zemích Skandinávie, Británie a Beneluxu, ale i zde se fakultativní či selektivní přímá volba v posledních desetiletích objevila (Anglie, Norsko) a prostřednictvím probíhající diskuse v Belgii může být implementována i v Beneluxu s dlouhou tradicí starostů nominovaných vyšší politickou autoritou.

Škála důvodů a impulsů k zavedení přímé volby je však přes jednoznačný trend široká. K implementaci přímé volby může dojít při změně politického systému, kdy se otázce přímých voleb starostů na pozadí změny režimu nevěnuje přílišná pozornost a zároveň nejsou definovány zájmy často nově formovaných politických aktérů. Příkladem mohou být nové německé spolkové země, kde se při konzultacích o novém obecním uspořádání prosadil tzv. bádensko-württemberský model, a dále Slovensko nebo Slovinsko.

Padání předsudků

Dvě posledně uvedené země zároveň ukazují, že případný výskyt přímé volby může odpovídat tradičnímu nebo zvolenému systému veřejné správy, případně politického systému. V zemích s přímou volbou prezidenta se tak statisticky častěji setkáme i s přímou volbou starostů, což je markantní zejména v postkomunistických zemích střední a východní Evropy s rozšířeným poloprezidentským systémem. Naopak v evropských konstitučních monarchiích (tj. zemích bez jakékoli volby hlavy státu) se přímá volba starostů vyskytuje pouze sporadicky, v Dánsku a ve Švédsku není umožněna vůbec. Jakkoli je však tato převažující korelace mezi výskytem přímé volby na lokální a národní úrovní evidentní, při konkrétních úpravách ústav či obecních pořádků příliš diskutována zpravidla nebývá. V uvedených konstitučních monarchiích se možnost zavedení selektivní nebo fakultativní přímé volby v případě Norska a Anglie přesto objevila.

Výrazné pojítko chybí i v postkomunistických zemích. Na Slovensku došlo k zavedení přímé volby prezidenta později než k zavedení přímé volby starostů, v Polsku a v Chorvatsku byla později zavedena naopak přímá volba starostů. Lze postulovat hypotézu, že v zemích se zkušeností s přímou volbou na jedné z úrovní politického systému „padají předsudky“, diskuse o dalších implementacích přímé volby jsou více pragmatické než politické, a cesta k přímé volbě tak může být jednodušší. Naopak v Anglii nebo České republice bez zkušeností s přímou volbou je diskuse více politická, a častěji se objevují ideologické argumenty. Přímá volba je nahlížena (nesprávně) jako prvek přímé demokracie či jako nebezpečný experiment, hrozící instalací populistických, nezkušených a nekvalifikovaných starostů. Příkladem vypjatých diskusí je pak odstrašování kuriózními jmény jako potenciálními kandidáty, jakým by například v Manchesteru mohl být známý fotbalista David Beckham a (tento příklad zaznamenal v anglické politické diskusi jeden z předních evropských expertů expert Colin Copus).

Efekt přejímání přímé volby

Velmi častým způsobem rozšíření přímé volby může být kromě převzetí z vyšší úrovně politického systému nebo systému veřejné správy i převzetí z jiné kategorie obcí, jako v Maďarsku, a především z jiné části federace nebo spolku, jako v případě rakouských a především německých spolkových zemí. Efekt přejímání přímé volby ukazuje na její atraktivitu a popularitu mezi těmi, kteří si od ní kromě posílení své participace často slibují i odstranění neduhů spojených s politizací místní správy, nízkou transparentností, malou rozpočtovou odpovědností nebo klientelismem (jedním ze spouštěčů rozšiřování přímé volby v Německu bylo zemské referendum v Hesensku, ve kterém se pro zavedení přímé volby vyslovilo 82 % voličů).

Příklady Maďarska, Rakouska a zejména německých spolkových zemí ukazují, že v případě izolovaného výskytu přímé volby v určité kategorii obcí (malé obce v Maďarsku) nebo části federace (německé spolkové země) může být pouze otázkou času, kdy část politických aktérů na základě poptávky voličů prosadí její zavedení v dalších kategoriích municipalit či částech federace.

V případě postupného rozšiřování přímé volby starostů v Německu můžeme mluvit dokonce o „závisti“ jiným zemím a předhánění se v tom, která země nebude poslední a nestane se tak pomyslnou „fosílií“. Na druhou stranu se ale můžeme setkat i se zeměmi, kde k podobnému efektu nedošlo a přímá volba zde v omezené míře koexistovala či koexistuje s volbou nepřímou. Do této kategorie spadá mj. Norsko (experimenty a později fakultativní přímá volba), Anglie (možnost volby exekutivního modelu s přímo voleným starostou) nebo Španělsko (faktická přímá volba v nejmenších obcích v rámci přímé demokracie).

Systémová změna

Přímá volba může být přes výše uvedené i vědomou a systémovou změnou lokální úrovně politického systému, která reaguje na problémy v jeho politické nebo administrativní dimenzi. Může se tak jednat o reakci na „přepolitizování“ místní samosprávy v případě Chorvatska nebo „nevládnutelnost“, nestabilitu a neefektivitu politického systému v případě Itálie. Přímá volba jako prvek posílení exekutivního leadershipu, odpovědnosti a transparentnosti v lokálním politickém systému je zároveň součástí široké reformní vlny, která reaguje na vyčerpání systému kolegiálního rozhodování neuvolněnými zastupiteli a silnou potřebu více hierarchické politické struktury. Tento jev je patrný zejména v tzv. severoevropských systémech, které se vyznačují průměrně velkými municipalitami s vysokou zodpovědností za poskytování širokého spektra veřejných a sociálních služeb včetně oblasti školství a zdravotnictví. Zatímco v některých z těchto zemích lze na nové potřeby reagovat slučováním obcí (Švédsko, Dánsko) a novými koncepty řízení a politické komunikace jako New Public Management (Nizozemí), v některých severoevropských státech je součástí řešení právě i přímá volba starostů. V Norsku tak v rámci experimentu mohla být přímá volba zavedena obcemi fakultativně, v Anglii si mohou municipality zvolit exekutivní model, který může obsahovat více hierarchickou samosprávu a opět i přímou volbu hlavy obce. Přímá volba se tím i přes velmi pomalé rozšiřování a zatím izolovaný výskyt může rozvinout i v severní Evropě, kde doposud narážela na odlišné tradice veřejné správy a v případě skandinávských zemí i politizované prostředí velkých municipalit, které pro prosazení přímé volby není výhodné.

Politická karta

Zde se dostáváme k podmínce, že pro úspěšnou implementaci přímé volby musí být její otázka využita částí politických aktérů, pro které je její zavedení výhodné. Velmi často se jedná o dlouhodobě opoziční nebo malé a neetablované občanské politické strany, pro které je přímá volba možností narušit pozici etablovaných politických stran či jejich kartelu – zde můžeme kromě opakovaně uváděného německého případu zmínit i opakované návrhy a iniciativy postupně se obměňujících českých středových stran.

Přímá volba se snadněji prosazuje v zemích s malými municipalitami, ve kterých nejsou etablované politické strany, přičemž může být implementována postupně pro jednotlivé velikostní kategorie. Naopak pro politické strany v zastupitelských orgánech velkých měst bývá přímá volba oslabením jejich vlivu a z tohoto důvodu se jí etablované či dokonce lokálně predominantní strany zpravidla brání. Zcela nepřijatelná je pak přímá volba pro politické aktéry v případě, že se dotýká i jejich vlastní úrovně politického systému, či se jí („opticky“) výrazně přibližuje. Z tohoto důvodu nebyla přímá volba v Německu zavedena v tzv. městských státech, kde by si ji zákonodárci zavedli na vlastní úrovni politického systému, a v rakouské spolkové zemi Salcbursko byla nejprve zavedena s výjimkou pro hlavní město Salcburk, ve kterém byla zavedena později. Přesto však diskuse o demokratických deficitech zvětšujících se municipalit a integrovaných aglomerací vnáší téma přímé volby i do zpolitizovaného prostředí integrovaných municipálních systémů.

Výhody a nevýhody

Několikrát uváděná obecná popularita přímé volby otevírá diskusi o jejích obecných výhodách a nevýhodách. Mediální, akademická i politická diskuse je vedena snad při každém zavedení přímé volby, ne ve všech zemích má však relevantní význam. Obecně nižší význam má diskuse v zemích, kde je přímá volba zaváděna se změnou politického režimu, jelikož se ocitá ve stínu významnějších změn (Slovensko, Maďarsko, Slovinsko). Nepříliš velký je i význam diskuse v zemích, kde je přímá volba pragmaticky umožněna či zavedena v rámci rozšiřování autonomie municipalit. V německých zemích se intenzívní diskuse o přímé volbě objevila již v sedmdesátých letech minulého století a svůj výrazný příspěvek k ní přidala i euforie ze sjednocení Německa, přesto pronikavý vliv na prosazení přímé volby neměla.

Rakouské diskusi dominovali vzhledem k napadení přímé volby ústavním soudem zejména právníci a právně zaměření autoři. V Itálii se veřejnost na reformách politického systému podílela v iniciační fázi podílem na sérií referend. Právě srovnání Itálie a Rakouska ale jasně ukazuje, že se mohou konkrétní argumenty i očekávání spjatá s přímou volbou výrazně lišit. Zatímco v Rakousku se někteří publicisté obávali možné nevládnutelnosti systému v důsledku kohabitací (soužití starosty a většiny radních z odlišných politických táborů), Italové si naopak od zavedení přímé volby slibovali zvýšení stability a efektivity.

Přesto lze zformulovat řadu „mezinárodních“ argumentů pro a proti přímé volbě. V řadě zemí se například posilování personalizace a zavádění přímé volby starostů považuje za obranu proti snižujícímu se zájmu o veřejné dění a zejména klesající volební účasti. Naopak častým a jednoznačně „mezinárodním“ argumentem proti přímé volbě je riziko kohabitace, tj. soužití starosty s jinak orientovanou většinou v zastupitelstvu.

Přímá volba a exekutivní kompetence starostů

Vliv na postavení starostů má vedle způsobu volby a dalších proměnných zejména jeho vztah k exekutivním kompetencím. Zejména v jihoevropských zemích se lze setkat se systémy s tradičně velmi silnými starosty, kteří jsou však voleni nepřímo, jako je tomu v případě Francie nebo Španělska. Jelikož se od zavedení přímé volby starostů často očekává jejich posílení, je zavedení přímé volby často spojeno s posílením kompetencí starostů. Starostové tak v případě Itálie, většiny německých spolkových zemí a Chorvatska se změnou způsobu volby získali i významné či veškeré exekutivní kompetence. Tato systémová implementace a komplexnější modifikace instituce starosty však v žádném případě není automatická a stejně jako na národní úrovni politických systémů dochází i k implementacím, které neruší kolektivní exekutivy a neposilují starostovy kompetence. Příkladem může být německé Hesensko, které spojilo přímou volbu se svým historickým magistrátním zřízením, a zejména část rakouských spolkových zemích, ve kterých jsou exekutivní kompetence či jejich významná část v rukou obecního představenstva (Gemeindevorstand). V obou případech je starosta pouze jedním z členů kolektivní exekutivy.

Postavení a role starostů jsou zároveň předmětem zpracování tzv. horizontálních typologií, které se zabývají vztahy mezi politickými institucemi obcí. Tyto typologie zpracované předními evropskými akademiky zohledňují kromě způsobu volby a vztahu k exekutivním kompetencím i další hlediska. Pokusem o zpřesnění zařazení jednotlivých případů bylo i vytvoření indexu síly starostů evropským týmem odborníků v rámci publikované knihy The European Mayor, který byl generovaným na základě devíti kritérií. Způsob volby starostů byl tak pouze jedním z kritérií, a i proto získali nejvyšší index Francie a Španělsko s nepřímou volbou, a naopak spíše nižšího indexu dosáhly kromě zemí s nepřímo volenými starosty i Polsko či Portugalsko s volbou přímou. Ukazuje se tak, že vedle způsobu volby a exekutivních kompetencí může v postavení starostů hrát roli i souběh volebního období, odvolatelnost starosty nebo vztah ke stranickému systému s ohledem na většinu v zastupitelském grémiu.

Periodizace české diskuse

Českou diskusi o přímé volbě můžeme rozdělit do třech časových úseků, na fázi bez diskuse, diskusi a implementaci.

V první fázi „bez diskuse“ se téma přímé volby objevovalo zcela okrajově a nepříliš prioritní návrhy na zavedení přímé volby starostů byly formulovány především malými neparlamentními stranami pravého středu či starostovskými hnutími, na které relevantní parlamentní strany ani nemusely reagovat.

Druhá etapa „diskuse“ se překrývá zejména s funkčním obdobím Topolánkovy vlády, která si na základě zejména programového směřování koaliční Strany zelených vytkla ve svém programovém prohlášení za cíl „otevřít diskusi o zavedení přímé volby starostů,“ který měl být naplněn prostřednictvím zpracování srovnávací studie se zahraničními právními úpravami s důrazem na země Evropské unie a rozboru stávající právní úpravy s ohledem na možnost přímé volby.

Výsledný material nazvaný Analýza možností zavedení přímé volby starostů v ČR zpracovaný Ministerstvem vnitra se stal hlavním podkladovým materiálem diskuse. Z četných (a vzhledem k cíli analýzy v řadě případech až neuvěřitelných) obsahových i faktografických nedostatků analýzy bylo patrné, že otázka přímé volby není prioritní, negativní byly rovněž samotné závěry „analýzy“, které upozorňovaly na četná rizika zavedení přímé volby. Nízká priorita či převažující negativní postoje byly patrné i z příspěvků konference Dokončení reformy a aktuální aspekty veřejné správy, kterou pořádalo Ministerstvo vnitra v červnu 2008, a která předcházela zpracování výše uvedené analýzy. Příspěvky Ministerstva vnitra i Svazu měst a obcí vyzněly negativně, pro přímou volbu se vyjádřil pouze zástupce tehdy nově založeného Sdružení místních samospráv. Tuto druhou fázi lze tedy charakterizovat tak, že prioritou byla pouze diskuse, nikoli samotné zavedení přímé volby.

Třetí etapa se překrývá s funkčním obdobím Nečasovy vlády. Její programové prohlášení a úkoly vyjadřovaly zejména na základě programového směřování TOP09/STAN a Věcí veřejných koaliční kompromis, který spočíval v zadání „důkladné analýzy s cílem vytvořit podmínky pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014, přičemž prostředkem měla být mezinárodní srovnávací studie pro možnost zavedení přímé volby starostů, primátorů a hejtmanů.“

Vznikla tedy nová verze původní analýzy, která se svým obsahem od původní analýzy příliš nelišila. Většina pasáží původní analýzy byla přejata i do nového dokumentu včetně zpracování slovenského modelu a neaktuálního zpracování německého modelu, jako i faktografických chyb v přehledu evropských zemí. Novou částí dokumentu se stalo zpracování polské přímé volby i postavení nepřímo volených francouzských starostů, a zejména analýza možností implementace přímé volby starostů do českého obecního pořádku. Zcela odlišné jsou pak závěry dokumentu. Zatímco původní analýza se přikláněla k „zachování současného modelu organizace územní veřejné správy a k hledání cest k odstranění nesporně existujících problémů v rámci tohoto modelu,“ nový dokument je přímé volbě více otevřený: „Bude-li nicméně politicky rozhodnuto o zavedení přímé volby starostů v ČR, obsahuje tento materiál i návrh možného zakotvení přímé volby do českého právního řádu.“

Druhá verze analýzy tedy přímou volbu explicitně přenechává politickému rozhodnutí. To je dané programovým prohlášením vlády, která tak následně nechala zpracovat a schválila věcný záměr ústavní novely, která by připravila podmínky pro přímou volbu (celý proces je v podrobnějších krocích patrný z usnesení vlády č. 8/2011, 555/2011 a 55/2012). Třetí fázi tak bezpochyby můžeme označit jako implementaci přímé volby. Výsledek tohoto procesu je však nejistý, neboť přímé volbě může zabránit možná absence ústavní většiny navrhovatelů, případně se v dalších fázích implementace může projevit zatím latentní odpor části vládní koalice, ve které je po rozpadu Věcí veřejných jediným výrazným zastáncem přímé volby hnutí Starostové a nezávislí, resp. aliance tohoto hnutí se stranou TOP09.

Samotný záměr zavést přímou volbu pouze v malých obcích je přitom vyjádřením koaličního kompromisu, v rámci kterého ODS nechtěla přímou volbu „vpustit“ do větších municipalit a chtěla ji ponechat ve „světě“ nezávislých starostů malých obcí. V tomto kontextu nelze vyloučit ani nové otevření této otázky v rámci přípravy nového programového prohlášení vlády, které by mělo reagovat na nový formát vládní koalice poté, co se z původních Věcí veřejných vyčlenila nová koaliční strana LIDEM.

Navržený model přímé volby

Základním parametrem přímé volby je její rozsah, tj. vymezení tzv. malých obcí. Analýza Nečasovy vlády nabídnula dvě varianty.

První z nich předpokládá pevné vymezení obcí s přímou volbou pomocí stanoveného maximálního počtu obyvatel, přičemž starosta by se přímo volil v obcích do 1500 obyvatel dle údajů z evidence obyvatel k 1. lednu v roce voleb.

Druhá varianta, která se jako preferovaná promítnula do navazujících legislativních návrhů, počítá s přímou volbou starostů v obcích, ve kterých se nevolí rada. Tato varianta by v podstatě znamenala zavedení fakultativní přímé volby, v rámci které by si místní samosprávy mohly zvolit model s radou či přímou volbou na základě určení přesného počtu volených zastupitelů v rámci zákonem stanoveného rozmezí.

Při realizaci této varianty by si i nejmenší obec v České republice prostřednictvím stanovení maximálního počtu patnácti zastupitelů mohla zvolit model s nepřímou volbou, naopak i města s počtem obyvatel do 10 000 by si mohla prostřednictvím určení minimálního počtu zastupitelů zvolit model s přímou volbu.

Ačkoli je tato varianta v jednotlivých podkladových materiálech preferována, dle informací ze semináře Institutu pro veřejnou správu Přímá volba starostů a prvky přímé demokracie v ČR, který se konal 27. 9. 2012 v Benešově, se diskuse vrací na začátek k variantě s pevným vymezením malých obcí prostřednictvím určení maximální hranice počtu obyvatel, přičemž na přesném počtu obyvatel malých obcí se koaliční strany doposud neshodly.

(Poznámka redakce: Podle posledních informací, které zazněly na listopadových Dnech malých obcí, se uvažuje o hranici, která bude určena počtem voličů v dané obci.)

Ve hře je tak stále celá řada konkrétních řešení, přičemž o politickém charakteru diskuse vypovídá kuloární informace o vypjatém koaliční jednání, na kterém se při marném jednání o shodě nad vymezením malých obcí zeptal premiér Petr Nečas zeptal předsedy poslaneckého klubu TOP09/STAN Petra Gazdíka, kolik obyvatel má obec Suchá Loz, ve které Gazdík starostoval. Gazdík měl odvětit, že kolem 1100, načež premiér rezolutně uzavřel, že starostové budou tedy přímo voleni v obcích do 1200 obyvatel.

Jednokolová volba

Varianta fakultativní volby mezi modelem s radou a přímou voleným starostům demonstruje, že navrhovaný model počítá s modelem silného starosty, který přebírá kompetence rady jako exekutivního kolegia místních samospráv, resp. získává vlastní a silné exekutivní kompetence. Naplňuje se tak dosavadní linie vládních dokumentů, která posílení starostových kompetencí patrně na základě inspirace slovenským modelem předpokládala již v první „analýze“ Topolánkovy vlády a s variantou ponechání stávajícího exekutivního modelu nikdy nepracovala. Dle linie vládních návrhů by tak pravomoci přímo volených starostů byly souhrnem jejich současných pravomocí a pravomocí rady.

Z hlediska vztahu starosty a zastupitelstva dochází k výraznému oddělení, funkce starosty by tak měla být neslučitelná s funkcí člena zastupitelstva. Starosta by zároveň své zástupce jmenoval z řad zastupitelů, a to bez nutnosti získat souhlas zastupitelstva. Dochází tak k výraznému oddělení kontaktních ploch mezi oběma institucemi, které by mohlo být eliminováno tím, že by starosta jednání zastupitelstva zpravidla vedl. Jelikož se vládní dokumenty nezmiňují o změně spočívající ve zřízení instituce tzv. druhé špice (předsedy zastupitelstva, „prvního radního“), lze předpokládat, že by starosta jednáním zastupitelstva i nadále předsedal.

Předložené návrhy předpokládají podobně jako u většiny aktuálnějších implementací přímé volby souběh termínu voleb starosty a zastupitelstva. V diskusi o volbě vhodného volebního systému byl kladen důraz na riziko prodražení komunálních voleb. Z tohoto důvodu byl součástí diskuse od jejího počátku „slovenský“ jednokolový většinový systém, přičemž Sdružení místních samospráv původně navrhovala levnější „slovenský“ systém v malých obcích a dvoukolový většinový systém s požadavkem zisku absolutní většiny ve větších municipalitách. Navazující analýza Nečasovy vlády však již uvádí, že „z hlediska nákladů, organizační jednoduchosti a srozumitelnosti pro občany se jeví jako nejvhodnější řešení systém jednokolové volby s relativní většinou,“ přičemž tento závěr není následnými legislativními návrhy zpochybněn.

Závěrem

Přímá volba starostů patří k jednoznačnému evropskému trendu, který není omezen na určitou skupinu zemí či typ municipálního systému. Existuje korelace mezi úspěšnými implementacemi přímé volby a zkušeností s přímou volbou z jiné úrovně politického systému, u které však není možné prokázat kauzalitu. Samotné zavedení přímé volby přitom neznamená automatickou změnu postavení starostů, do kterého se promítá tradiční systém místní vlády. Motivy průniku přímé volby do legislativní agendy jsou částečně společné, částečně však individuální pro jednotlivé země. S výjimkou severských zemí a Anglie dochází k přímé volbě často na základě politických rozhodnutí bez těsné souvislosti s širšími reformami nebo relevantní odbornou diskusí. Místní vlády se na přímou volbu po implementaci přímé volby zpravidla adaptují a není zaznamenán případ, kdy by zavedení přímé volby v konkrétní zemi či regionu výrazně ohrozilo funkčnost místní samosprávy. Přímá volba se mezi občany ukázala jako populární a v zemích s její implementací se neobjevují relevantní iniciativy za její revizi, ačkoli často neplní očekávání s ní spojená. Z důvodu její popularity se přímá volba po jejím zavedení často rozšiřuje i do dalších kategorií municipalit nebo částí federace. Ze stejného důvodu se zpravidla žádná politická strana nestaví jednoznačně proti přímé volby, ačkoli relevantní strany přímou volbu vzhledem k souvisejícímu omezení vlastní moci na lokální úrovni nepreferují.

Zastánci a odpůrci

Česká diskuse a implementace odpovídá evropským zkušenostem v několika ohledech. Je vyjádřením politických zájmů jednotlivých aktérů. V první fázi (do roku 2006) nebyly strany prosazující přímou volbu relevantní či dostatečně silné, ve druhé fázi (vláda Mirka Topolánka) prosadily omezenou diskusi, aby po svém posílení ve vládě Petra Nečase (2010) prosadily omezené zavedení přímé volby, která však během dlouhé implementace může být ještě suspendována. Odpůrci přímé volby se proti ní přímo nevymezují a snaží se ji eliminovat v rámci diskuse o (možnosti) vymezení malých obcí a upozorňováním na rizika vyplývající z kohabitace či úskalí její implementace obecně. Vzhledem k latentnímu a pragmatickému nepreferování přímé volby stranami se silným zastoupením v zastupitelstvech měst nelze automaticky předjímat, že koaliční záměr implementace přímé volby získá podporu potřebné ústavní většiny, postoje většiny relevantních stran jsou stále nastavené s možností rozkročení ke stanovisku pro i proti návrhu v závislosti na genezi legislativních návrhů i politické situaci.

Naopak postoje zájmových sdružení obcí jsou více transparentní, Svaz měst a obcí se prostřednictvím svých představitelů vyslovuje proti přímé volbě, Sdružení místních samospráv propojené s hnutí STAN je jedním z hlavních iniciátorů zavedení přímé volby. I v České republice se bez přímé vzájemné souvislosti potkává přímá volba starostů s přímou volbou prezidenta, přičemž případné problémy spojené s přímou volbou prezidenta patrně mohou ovlivnit i křehký záměr implementace přímé volby starostů.

Slovenská inspirace

Bude-li přímá volba v omezeném rozsahu realizována, lze předpokládat její další rozšiřování. I proto patrně pokračuje diskuse o jejím rozsahu i lavírování mezi selektivní a fakultativní přímou volbou.

Pro konkrétní navrhovaný model přímé volby jsou charakteristické dva momenty. Model je primárně zpracován bez nosné a aktuální evropské komparace a zpracování relevantních zkušeností evropských zemí, odhadované dopady přímé volby jsou v analytických materiálech často spíše nepodloženými domněnkami. Nejdůležitější chyby byly v analýzách průběžně odstraňovány, v přílohách věcného záměru návrhu ústavního zákona je i rozšířen vzorek evropských zemí (mj. Anglie, Belgie), nicméně evropská komparace je zpracována nesymetricky, neaktuálně a s chybami. Srovnávací „analýzy“ navíc spíše posvěcují politická zadání a politické kompromisy, než aby konkrétní podobu implementace přímé volby určovaly.

Druhým momentem je silná inspirace slovenským modelem přímé volby a vymezení starosty. Tato inspirace je od začátku diskuse patrná jak u úředníků Ministerstva vnitra (kteří se v citovaných analytických materiálech původně stavěli proti přímé volbě) i u Sdružení místních samospráv, jako jednoho z hlavních iniciátorů přímé volby, které analogicky ke slovenskému modelu prosazuje model silného starosty. V zahraniční komparaci analýz Topolánkovy i Nečasovy vlády je slovenský model výrazně nadreprezentován a předpokládané dopady i zkušenosti se zpravidla vztahují právě k němu. I výsledný model zachycený vládními dokumenty je v podstatě totožný se slovenským modelem. Stejně jako ve slovenské předloze se v návrhu objevuje relativní většinový systém, neslučitelnost funkcí starosty a zastupitele, a zejména soustředění klíčových exekutivních kompetencí v rukou starosty. Absurdní je, že se ministerské analýzy odkazují na význam tradice systému místní vlády v českých zemích do roku 1864, aniž by to jejich autory neupozornilo na fakt, že slovenský model je zejména ve svých volebních aspektech poměrně ojedinělý a především vůbec neodpovídá tradicím systému českého.

Proč ne rakouský model?

Zde se dostáváme k nedostatku zpracování zahraniční komparace, která díky nezahrnutí například rakouského modelu znemožnila zpracovat systém, který odpovídá českým tradicím až do uvedeného devatenáctého století, a přímá volba v něm byla v devadesátých letech částečně zavedena, navíc bez nutnosti odstranění kolektivní exekutivy jako součásti tohoto tradičního modelu.

Čeští starostové jsou velmi silní již nyní, díky velikosti obecních administrativ, častému uvolnění z funkce, předsedání jednáním zastupitelstva a rady i nesoutěživým komunálním politickým systémům v menších municipalitách. Přenos hlavních exekutivních kompetencí bezpochyby povede k jejich dalšímu výraznému posílení. Právě proto měla být varianta bez posílení exekutivních pravomocí starosty minimálně zvážena, právně zaměření autoři původní analýzy Topolánkovy vlády ji však patrně vůbec neznali. Paradoxní dále je, že kopírování slovenského modelu nebylo důsledné tam, kde by bylo vhodné. Výsledný návrh rizika spojená s kohabitací spíše prohlubuje právě díky tomu, ačkoli jedním z cílů vládních záměrů bylo je eliminovat. Česká vláda tak při inspiraci slovenským modelem nezohlednila instituci „slovenské“ rady, která na Slovensku může fungovat jako výbor zastupitelstva a poradní orgán starosty. Na rozdíl od slovenského modelu také v navrhovaném českém modelu nominace místostarosty nebude podléhat schválení zastupitelstva. Tyto parametry společně s oddělením starosty a zastupitelstva a jednokolovým většinovým systémem mohou rizika s kohabitací rozšiřovat. I zde se tak vracíme k rakouskému modelu, který rizika případné kohabitace zejména řešením vztahu starosty a zastupitelstva naopak otupuje.

Článek představuje upravenou, zkrácenou a zjednodušenou podobu textu pro recenzovaný odborný časopis Acta Politologica.

PhDr. Petr Jüptner, Ph. D., ředitel Institutu politologických studií, Fakulta sociálních věd, Univerzita Karlova v Praze

TOPlist
TOPlist