K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
ISSS 2017

Prevence a řešení předluženosti obcí

(Rozpočtová odpovědnost a důsledky špatných rozhodnutí)

Datum: 26. 11. 2012, zdroj: OF 4/2012, rubrika: Ekonomika

Neschopnost obce splácet své závazky současná legislativa uspokojivě neřeší. Jednotlivé případy předlužených obcí zatím vypořádává odbor kontroly a dozoru na Ministerstvu vnitra. Ministerstvo financí pracuje v současné době s několika variantami regulace zadlužení. Lepšími i zvláštnějšími. Avšak nejen státní správa si uvědomuje potřebu jednotného postupu.

Z údajů, které v červnu letošního roku Ministerstvo financí zveřejnilo, vyplývá, že obce se jako jediná součást veřejných rozpočtů meziročně dále výrazně nezadlužují. Obce (včetně jimi zřízených příspěvkových organizací) vykázaly ke konci roku 2011 celkový nekonsolidovaný dluh ve výši 82,4 mld. Kč. Proti skutečnosti roku 2010 se jedná o pokles o 1,2 %, přičemž v absolutním vyjádření to znamená snížení o téměř 1,0 mld. Kč.

V celkovém objemu zadluženosti obcí jsou zahrnuty bankovní úvěry od peněžních ústavů, emitované komunální dluhopisy, přijaté návratné finanční výpomoci a ostatní dluhy včetně půjček ze státního rozpočtu a z rozpočtů státních fondů. Z uvedené tabulky je patrný vývoj zadlužení obcí za celé období samostatné České republiky. Tabulka uvádí přesně konkrétní čísla v jednotlivých letech. Na první pohled je patrná stabilita posledních let, pokud jde o celkový dluh, a to navzdory silné investiční činnosti obcí vyvolané přílivem prostředků z evropských fondů.

Tabulka: Zadlužení obcí v letech 1993–2011 (mld. Kč)
Rok Úvěry Komunální obligace Přijaté finanční výpomoci a ostatní dluhy Celkem
1993 2,5 0,9 3,4
1994 4,9 7,6 1,8 14,3
1995 8,7 8,5 3,1 20,3
1996 11,6 11,9 4,8 28,3
1997 13,5 13,2 7,7 34,4
1998 18,0 11,9 9,1 39,0
1999 17,6 10,9 11,5 40,0
2000 18,4 10,1 12,5 41,0
2001 22,6 13,3 12,4 48,3
2002 27,3 15,9 12,6 55,8
2003 35,2 21,7 13,5 70,4
2004 38,5 23,9 12,4 74,8
2005 43,7 23,5 11,8 79,0
2006 47,1 22,9 10,9 80,9
2007 46,7 22,6 9,9 79,2
2008 47,4 22,7 10 80,1
2009 55,8 14,7 10,1 80,6
2010 59,9 15,8 7,6 83,3
2011 60,9 14,0 7,5 82,4

Zdroj: MF ČR, vlastní zpracování

Z prezentovaných dat však nelze vyčíst riziko a vliv dodavatelských úvěrů či faktur po splatnosti. A právě tyto formy závazků představují pro stabilitu financování jednotlivých obcí (případně i krajů) největší problém. Dnes známé případy obcí v problémech většinou nesouvisí s klasickými bankovními úvěry, ale se špatně (nebo „špatně“?) nastavenými smluvními podmínkami mezi obcí a dodavateli. Hledá-li se nyní postup záchrany předlužených obcí, který by bylo možné uplatnit na malou obec i větší město, pak musí jít o kombinaci prevence a represe.

Po dvou letech vytaženo z šuplíku

Pracovní skupina k předluženosti obcí se na podnět Ministerstva vnitra scházela na podzim roku 2010. Dle tehdejších odhadů měly být konečné verze novel souvisejících zákonů předloženy vládě v průběhu roku 2012. Po dvou tichých letech se zdá, že se tak přeci jen do konce tohoto roku stane. Ostatně Výbor pro veřejnou správu a regionální rozvoj, který v červnu zasedal v dlouhodobě zadlužené obci Prameny na Karlovarsku, doporučil navrhnout legislativní úpravu pro řešení předluženosti obcí a také úpravu práva na samosprávu v případech dlouhodobě nefunkční samosprávy.

Právě situace v Pramenech ukázala slabiny současného systému a vyjasňuje, proč iniciátorem úpravy legislativy je hlavně Ministerstvo vnitra. Za situace, kdy v obci neplní svou funkci volené orgány (zastupitelstvo, rada nebo starosta obce), je jmenován správce obce, tedy zaměstnanec Ministerstva vnitra s všemi souvisejícími náklady. Potom obec dočasně spravuje orgán státní moci, který zasahuje do činnosti samosprávy v zájmu občanů, respektive z důvodu, aby zajistil chod obce a její hospodaření v souladu se zákonem.

Na správce obce přechází část pravomocí volených orgánů obce (§ 98 odst. 2 zákona o obcích). Jeho úkolem je zajistit chod obce a činit kroky směřující k tomu, aby v obci byly zvoleny orgány obecní samosprávy a obec začala opět spravovat své záležitosti sama. V případě Pramenů se však ukázalo, že dočasné jmenování správce se také může stát také velmi dlouhodobým (tři roky). S ohledem na počet obcí a pravděpodobné procento problémů je zřejmé, že ministerstvo vnitra nemůže činnost správce se stávajícím počtem pracovníků zajišťovat.

Podle platné právní úpravy navíc pouze zastupitelstvo obce může jednat za obec s bankovní institucí a uzavřít smlouvu o přijetí úvěru nebo půjčky, či dohodu o splátkách s lhůtou splatnosti delší než osmnáct měsíců. A pouze zastupitelstvo obce je oprávněno jednat s jinými subjekty, např. s krajem nebo státem (Ministerstvem financí) o poskytnutí finanční výpomoci. Správce potřebné pravomoci nemá, a tak stejně obec neoddluží.

Stát podle zákona neručí za hospodaření a závazky obce, pokud tyto závazky nepřevezme smluvně (§ 38 odst. 5 zákona o obcích). Jestliže stát v současné době zásadně odmítá jakoukoliv formu přebírání dluhů, pak musí právě stát (Ministerstvo financí) nastavit systém monitorování, metodické pomoci, ale také postup řešení případného předlužení obce.

Monitoring znamená pomoc

Ministerstvo financí disponuje množstvím finančních, účetních a dalších výkazů, které mu obce povinně a pravidelně poskytují. Již dva roky by měl mít stát detailní přehled o hospodaření veřejných financí, tedy také obcí, což byl od počátku zdůrazňovaný cíl účetní reformy státu. Právě účetní výkazy by měly poskytovat pevný základ pro monitoring hospodaření obcí, neboť dobře vedené účetnictví postihuje právě i závazky po splatnosti. Zároveň má ministerstvo možnost srovnání mezi obcemi stejné velikostní kategorie, shodné sídelní struktury apod.

Již několik let existuje roční monitoring obcí na základě souhrnu účetních a finančních ukazatelů, tzv. SIMU. Oproti dříve používaným jednoduchým a zavádějícím procentním indikátorům dluhové služby jde o relativně propracovaný systém, který by měl postihnout různé aspekty hospodaření obce. Zatím nelze provádět analýzu v průběhu roku, neboť kvalita čtvrtletních dat není uspokojivá. Dostatečná metodická podpora ze strany ministerstva tak může v budoucnosti zlepšit podklady pro pravidelný monitoring, což následně sníží riziko předluženosti obcí a možné související ohrožení stability veřejných financí. Pravidelný čtvrtletní monitoring, na jehož výsledky budou obce moci a zároveň muset reagovat, by měl představovat první fázi prevence předlužení.

Mají se zveřejňovat nebo nezveřejňovat problematické obce? Hrozba nechtěné mediální slávy by měla sloužit jako podnět pro komunikaci s ministerstvem. Ovšem nikoliv ve smyslu tlaku na zákaz zveřejnění po stranické stezce… Vedení obce by mělo být schopno vysvětlit důvody momentálních horších hodnot sledovaných ukazatelů. Ve většině případů půjde o dluh související s předfinancováním investic podpořených z dotací. A zde je třeba zdůraznit, že zadlužení obcí nezřídka vzniká v důsledku měnících se dotačních podmínek nebo také v souvislosti s povinným výběrem nejnižší nabídnuté ceny, která se ale v průběhu realizace postupně zvyšuje.

Oddlužení obce jako nový start

Občané obce by měli být informováni o skutečnosti, že jejich obec se potýká s problémy se splácením závazků, a představitelé obce by měli mít možnost navrhnout kroky k ozdravení obce. Ve vytvářeném postupu řešení situace obcí v problémech by tak měl zůstat prostor pro aktivní snahu současného zastupitelstva o nápravu, tedy vytvoření ozdravného plánu, jehož závaznost by přesahovala volební období. Pomoc orgánu provádějícího přezkoumání hospodaření či doporučení např. z ministerstva financí by představovaly podporu pro rozhodování o zvolené podobě plánu.

V případě nedodržování „ozdravné kúry“ se diskutovala možnost stanovení nuceného správce, který by přebral zásadní pravomoci zastupitelstva. Jeho role se měla odlišovat od dnešní dočasné správy. Problematickým se však ukázalo určení ministerstva, jehož zaměstnanci by měli tuto činnost vykonávat či přesněji, ze které kapitoly nucené správce financovat. Dnes se tedy zdá, že tato fáze bude nakonec zcela vypuštěna, a že při splnění zákonem daných podmínek se začne uplatňovat nová úprava oddlužení obce.

Obec, která se dostane do stavu odpovídajícímu úpadku, by měla mít možnost projít insolvenčním řízením podle zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon). Tento zákon lze relativně krátce novelizovat, neboť pro územní samosprávné celky jsou použitelné, s některými odchylkami, všechny způsoby řešení úpadku, které insolvenční zákon zná. Jako nejvhodnější se jeví oddlužení nebo konkurs.

Insolvenční řízení

Návrh na zahájení insolvenčního řízení by povinně podávalo zastupitelstvo nebo dnešní správce obce jmenovaný Ministerstvem vnitra v případě zákonem daných kritérií. Mělo by se jednat o kombinaci, dlouhých lhůt závazků po splatnosti, neschopnosti jejich splácení, nedostatečnou hodnotu majetku. Doručením návrhu na zahájení insolvenčního řízení soudu bude zahájeno insolvenční řízení. Soud na základě konkrétní situace a podkladů rozhodne o možnosti oddlužení nebo o konkursu a stanoví insolvenčního správce.

Během insolvenčního řízení by volené orgány nepobíraly žádné odměny, výkon státní správy bude zajišťovat obec s rozšířenou působnosti, v jejímž správním obvodu se obec nachází, a dojde k povinnému navýšení koeficientu daně z nemovitostí na nejvyšší přípustnou úroveň. Oddlužení a vlastně i konkurs představuje skutečné řešení situace obce, která se neúspěšně potýká s finančními problémy.

Územní samosprávné celky se vzhledem k nastavení rozpočtového určení daní nikdy nedostanou do faktické platební neschopnosti, neboť každý měsíc získají nějaké prostředky ze sdílených daní. Reálná doba splatnosti závazků se však může protáhnout na stovky let. Přitom obec po celou dobu nevydá prostředky na žádné další činnosti (údržba silnic a další infrastruktury, kultura, podpora spolkového života). Jaká bude za několik let struktura obyvatel takové obce?

Zánik kvůli nezájmu o samosprávu

Finanční potíže však nemusí vést k zániku obce a naopak, zánik obce nemusí vůbec souviset s jejím hospodařením. Ministerstvo vnitra proto vždy trvalo na oddělování obou případů a základní podmínkou pro případný zánik obce je nezájem občanů vést svoji obec. Diskutovaný návrh počítal s tím, že v případě dvou neúspěšných voleb s nedostatkem kandidátů na členy zastupitelstva obce by obec zanikla uplynutím 6 měsíců ode dne posledních vyhlášených voleb. Z důvodu sdílení daní bude pravděpodobně stanovena možnost zániku vždy pouze k 1. lednu.

Pokud by obyvatelé v místním referendu o odmítnutí zániku obce rozhodli, že zánik obce nechtějí, měli by možnost svoji obec zachránit. Pokud byl zánik obce v místním referendu odmítnut a v obci se znovu neuskutečnění vyhlášené volby pro nedostatek kandidátů na členy zastupitelstva, obec skutečně zaniká.

Zbývalo dořešit úpravu přechodu práva a povinností na sousední obec. Návrh novely dával přednost dohodě před rozhodnutím autoritativním (Ministerstvo vnitra, vláda). Ministerstvo financí vylučovalo možnost, že by majetek a závazky přebíral stát. Je možné, že v souvislosti s úpravou insolvenčního řízení obcí dojde také k předložení návrhu novely zákona o obcích, který by řešil zánik obce.

Rozpočtová odpovědnost obcí za stát?

Jestliže o podrobnostech a souvislostech výše uvedených návrhů se vedly diskuze mezi státní správou a samosprávou s velkou mírou vstřícnosti na obou stranách, pak prázdninový návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti měl podstatně jiný průběh. Rychlost, s jakou byl ústavní zákon připraven (a zase měněn), naznačuje spíše snahu demonstrovat nějakou akci v souvislosti s nekonečnými pokusy Evropské unie řídit předluženost veřejných rozpočtů.

Svaz měst a obcí ČR uplatňoval již v připomínkách k věcnému záměru nesouhlas s některými myšlenkami. Paragrafové znění ústavního tisku i návrh prováděcího zákona však předčil očekávání.

Pojem „odpovědnost“ chápe Svaz jako povinnost nést důsledky vlastních špatných rozhodnutí. Konkrétní obec se musí vypořádat se svými dluhy a rovněž tak stát. Návrh však zavádí jakousi kolektivní vinu, neboť při dosažení určitého procenta celkového zadlužení veřejných rozpočtů, musí již územní samosprávné celky schvalovat pouze přebytkové rozpočty. Vzhledem ke skutečnosti, že 95 % veřejného dluhu generuje centrální úroveň, jsou stanovená omezení pro obce nesmyslná.

Návrh zároveň zavádí podmínku osmiletého vyrovnaného hospodaření. Každá obec by měla hospodařit tak, aby za osm po sobě následujících let její celkové výdaje nepřevýšily její celkové příjmy. Snad se předkladateli podaří vyrovnat se skutečností, že i zapojením prostředků z minulých let se rozpočet stává schodkovým, že nelze započítávat úvěry přijaté před platností této úpravy nebo že průměrná doba splatnosti investičních úvěrů činí 15–20 let. V průběhu připomínkového řízení se pak najednou součástí návrhu stala také možnost finančních úřadů zadržet obci část příjmů ze sdílených daní v případě, že podmínky dané ústavním zákonem neplní. Jinak řečeno, zadlužené obci se zkrátí příjmy proto, aby své dluhy splatila…

Je pravděpodobné, že vláda bude na podzim návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti projednávat. Věřme, že ponechá pouze pasáže zaměřené na státní rozpočet a v případě obcí a krajů se následně přikloní k úpravě oddlužení.

P. S. Podle informací ze začátku září by ústavní zákon měl obsahovat pravidlo, že dluh obce nesmí překročit 60 % celkových průměrných příjmů posledních 4 let. Tento návrh nebyl součástí připomínkového řízení.

Ing. Jaroslava Kypetová, PhD.; autorka přednáší na Vysoké škole CEVRO Institut, od roku 2008 do září 2012 pracovala v Kanceláři Svazu měst a obcí ČR

TOPlist
TOPlist