K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace

Rozpočtové určení daní – vývoj financování, naděje a očekávání

Datum: 14. 11. 2012, zdroj: OF 4/2012, rubrika: Ekonomika

V roce 2011 byly příjmy obecních rozpočtů (bez Prahy) o 5 %, resp. o 10 mld. Kč nižší než v roce předchozím. Navzdory poměrně značnému snížení příjmů vykázaly obce jako celek přebytek rozpočtu. Největší díl poklesu celkových příjmů obcí způsobilo snížení dotací (meziročně o 6,7 mld. Kč), a v jejich rámci pak zejména dotací z Regionálních rad regionů soudržnosti.

Šlo tedy o snížení dotací týkajících se projektů spolufinancovaných z fondů Evropské unie. Tento vývoj přispěl k poklesu kapitálových výdajů (o 10,3 mld. Kč). Snížily se však i výdaje běžné, i když jen o 2,1 mld. Kč, a to se tak často nevidí.

V roce 2011 se navíc snížily i kapitálové příjmy, obce tedy prodaly méně majetku než v roce 2010. Snížily se také daňové příjmy, i když ty jen o 1 mld. Kč. Za kladným saldem obecních rozpočtu v podmínkách snížení jejich celkových příjmů je skutečnost, že dotace se týkají jen malé skupiny obcí, tedy těch, které usilovaly o evropské dotace, ale nezískaly je. Nicméně i tak obce v roce 2011 prokázaly, že jako celek dokážou hospodařit rozumně i v období, které pro ně až tak příznivé není.

Trvalý tlak obcí

Je známo, že obce v České republice mají jen malý prostor pro ovlivňování svých příjmů. Jejich naprostá většina pochází ze tří sdílených daní a z dotací. Rozhodování o všech důležitých parametrech sdílených daní včetně stanovení podílu jednotlivých obcí na jejich výnosu a také rozhodování o dotacích je v rukou vlády. Pozitivním důsledkem centrálního rozhodování o daních je skutečnost, že se uplatňuje jednotná daňová politika na celém území. Na každý subjekt ve stejných podmínkách je tak uvalena stejná daň. Nic však není zadarmo. Tento způsob vládu vystavuje v podstatě nikdy nekončícím požadavkům ze strany obcí, že jejich příjmy jsou nedostatečně a navíc se mezi obce nerozdělují správným způsobem. Časté změny rozpočtového určení daní jsou toho dokladem.

Také současná novela rozpočtového určení daní tuto skutečnost odráží. Primárně usiluje o to, aby obce získaly více peněz, a aby se poměr výnosů sdílených daní (obou daní z příjmů a daně z přidané hodnoty) mezi velkými a malými obcemi změnil tak, že se rozdíly mezi nimi sníží. Vyjdeme-li z toho, že pro obce jsou rozhodující celkové příjmy, mezi nimiž hrají prim právě výnosy sdílených daní, není bez zajímavosti se podívat, jak se vyvíjely celkové příjmy obcí v posledních pěti letech.

Nestabilita příjmů

Graf 1 ukazuje, že úroveň příjmů (a výdajů) v období let 2006 až 2011 značně meziročně kolísala, a to od růstu o 9 % v roce 2006 až po pokles ve výši 5 % v roce 2011. Vzhledem k tomu, že o valné většině příjmů obcí ony samy nerozhodují, nejsou tím subjektem, který fluktuace zapříčinil. Nestabilita příjmů, která se zvyšuje nepřímo úměrně velikosti obce, má ještě další implikace. Při realizaci investičního projektu mnohé obce jen obtížně plánují vlastní zdroje na jeho financování a není divu, že přednost mají pak úvěry.

Graf 1. Roční změna celkových příjmů a výdajů obcí (bez Prahy)
Graf 1. Roční změna celkových příjmů a výdajů obcí (bez Prahy)
Pramen: UFIS, Ministerstvo financí, výpočty CCB – Czech Credit Bureau, a. s.
Graf 2. Roční změna příjmových položek v rozpočtech obcí (bez Prahy)
Graf 2. Roční změna příjmových položek v rozpočtech obcí (bez Prahy)
Pramen: UFIS, Ministerstvo financí, výpočty CCB – Czech Credit Bureau, a. s.

Graf 2 ukazuje, které z hlavních příjmových položek nejvíce kolísaly. Odhlédneme-li od příjmů z prodeje obecního majetku, které tvoří jen menší část celkových příjmů obcí, rozhodujícím faktorem meziroční fluktuace příjmů byly dotace. Platí to o čtyřech ze šesti zde uvedených roků. Svou roli v tom patrně sehrály nejen národní dotace, ale i dotace z evropských fondů. Nedaňové příjmy vykázaly nejmenší meziroční odchylky.

V období let 2008 až 2011 se příjmy obcí (bez Prahy) zvyšovaly v průměru o 2,2 % ročně. Meziročně se snížily v roce 2009 (o necelá 3 %) a v roce 2011 (o téměř 5 %). Mezi velikostními kategoriemi obcí však existují značné rozdíly v tempech růstu jejich příjmů. Nejvyšší průměrné roční tempo v daném období dosáhla nejmenší kategorie obcí (do 199 obyvatel), a to více než 10 %. Naopak nejnižší průměrnou dynamiku vykázala kategorie největších obcí (s počtem obyvatel nad 5000), a to 1,1 %. Průměrná roční dynamika celkových příjmů se v daném období snižovala s rostoucí velikostní kategorií obcí (viz tabulka 1).

Tab. 1. Celkové příjmy obcí – roční změna (%)
Kategorie obcí 2008 2009 2010 2011 Průměrné tempo
1–199 30,7 11,4 5,9 -7,2 10,2
200–499 15,8 -1,4 11,6 -3,0 5,7
500–999 10,0 -1,4 13,4 -3,9 4,5
1000–4999 6,0 0,7 13,2 -6,2 3,4
nad 5000 6,4 -4,4 7,2 -4,6 1,1
Obce bez Prahy 7,4 -2,8 9,0 -4,8 2,2

Pramen: UFIS, Ministerstvo financí, výpočty CCB – Czech Credit Bureau, a. s.

Malé obce

Graf 3 poukazuje na určitou zvláštnost ve vývoji celkových příjmů jednotlivých kategorií obcí. Všechny vykazují v daném období víceméně shodný vývoj, ze kterého zřetelně vybočují nejmenší obce. Jako jediná kategorie vykazuje klesající dynamiku celkových příjmů v daném období. Její příjmy se značně zvýšily i v roce 2009, ve kterém se za obce jako celek příjmy naopak snížily. V roce 2010, ve kterém příjmy obcí jako celku vzrostly o 9 %, však vykázaly malé obce nejnižší meziroční růst.

Graf 3. Roční změna celkových příjmů obcí (bez Prahy)
Graf 3. Roční změna celkových příjmů obcí (bez Prahy)
Pramen: UFIS, Ministerstvo financí, výpočty CCB – Czech Credit Bureau, a. s.

Do kategorie nejmenších obcí spadá téměř jedna čtvrtina všech obcí, avšak žije zde jen 2 % obyvatel. Počet obyvatel těchto obcí se mezi lety 2007 až 2011 zvýšil o 3,4 %, což je více než průměr za všechny velikostní kategorie obcí (bez Prahy).

Rozhodují daňové příjmy a dotace

Podívejme se, jak se měnily hlavní položky celkových příjmů obcí, tedy objem daňových příjmů a dotací. Tyto dvě položky se na celkových příjmech podílely více 80 %. A jsou to právě položky, o jejichž výši rozhoduje vláda a které předurčují, jak velké meziroční výchylky celkové příjmy obcí vykazují.

Graf 4. Roční změna daňových příjmů obcí (bez Prahy)
Graf 4. Roční změna daňových příjmů obcí (bez Prahy)
Pramen: UFIS, Ministerstvo financí, výpočty CCB – Czech Credit Bureau, a. s.

Graf 4 dokládá, že za odchylným vývojem celkových příjmů nejmenších obcí ve srovnání s ostatními velikostními kategoriemi jsou daňové příjmy, a v jejich rámci to budou hlavně výnosy tří sdílených daní. Daňové příjmy nejmenších obcí prudce vzrostly v roce 2008, vysoko nad dynamiku ostatních kategorií, vykazovaly vyšší růst i v roce 2009. Poté se však v roce 2010 snížily, i když v případě ostatní kategorií vykázaly daňové příjmy vzestup. Pouze loňský rok byl ve znamení shodného tempa růstu daňových příjmů (pohybujícího se vesměs kolem nuly) pro všechny kategorie obcí.

Graf 5. Roční změna dotací obcím (bez Prahy)
Graf 5. Roční změna dotací obcím (bez Prahy)
Pramen: UFIS, Ministerstvo financí, výpočty CCB – Czech Credit Bureau, a. s.

U dotací (Graf 5) není odchylka ve vývoji u nejmenších obcí tak výrazná. Avšak i zde platí, že nejmenší obce dosáhly extrémních hodnot (ve smyslu nejvíce odlišných od ostatních kategorií) ve třech zde analyzovaných letech.

Tempo růstu výdajů obcí

Výdaje obcí (bez Prahy) se v daném období zvyšovaly o něco rychleji než příjmy. Za všechny obce dosáhlo jejich průměrné roční tempo výše 3 %. Nejvyšší průměrnou roční dynamiku vykázala opět nejmenší kategorie obcí, a to téměř 11 %, tedy vyšší než u příjmů. I poslední místo patří stejné kategorii obcí jako u příjmů, tedy obcím s počtem obyvatel nad 5000, jejich výdaje v daném období vykázaly průměrné roční tempo růstu ve výši necelých 2 %.

Graf 6. Roční změna výdajů obcí (bez Prahy)
Graf 6. Roční změna výdajů obcí (bez Prahy)
Pramen: UFIS, Ministerstvo financí, výpočty CCB – Czech Credit Bureau, a. s.

grafu 6 vyplývá, že i v tomto případě se vývoj nejmenších obcí odchyluje od ostatních kategorií. Až do roku 2010 vykazovaly nejmenší obce nejvyšší dynamiku růstu výdajů, i když se postupně snižovala. Zlom nastal až v roce 2010, ve kterém tato kategorie naopak vykázala jeden z nejvyšších poklesů.

Příjmy na obyvatele

Vysoká dynamika celkových příjmů nejmenších obcí se odrazila i ve výši příjmů na obyvatele. Zatímco v roce 2007 vykázala tato kategorie obcí nejnižší úroveň příjmů na obyvatele, od roku 2008 až do loňského roku dosahovaly tyto obce v průměru druhou nejvyšší hodnotu příjmů na hlavu. V roce 2009 to bylo dokonce 98 % průměru za všechny kategorie obcí. Poté se tento poměr snížil na 92 % v roce 2011. Kategorií obcí s nejnižšími příjmy v přepočtu na obyvatele se staly obce s počtem obyvatel od 500 do 999. Jejich příjmy na obyvatele se v roce 2011 podílely na průměru 77 %.

V daném období se odchylky průměrných příjmů na obyvatele mezi velikostními kategoriemi snížily. V roce 2007 se poměr jednotlivých velikostních kategorií obcí k průměru za všechny obce pohyboval od 71 % do 118 % (největší obce) a v roce 2011 to bylo již jen od 77 % do 116 %.

Dluhy malých obcí rostou

A jak malé obce naložily s výhodou nejvyšší dynamiky příjmů v daném období? Jejich dluh se v daném období zvyšoval v průměru o více než 19 % ročně, zatímco za všechny obce to byla pouhá 2 % a v případě největších obcí necelá 3 %.

Je sice pravda, že dluh nejmenší kategorie obcí se v posledních dvou letech snižoval, toto snížení však nekompenzovalo velmi rychlý růst dluhu v letech 2008 a 2009. A tak zvítězila tato skupina obcí, pokud jde o dluh v přepočtu na počet obyvatel zadlužených obcí (viz graf 7).

Graf 7. Dluh obcí v roce 2011
Graf 7. Dluh obcí v roce 2011
Pramen: UFIS, Ministerstvo financí, výpočty CCB – Czech Credit Bureau, a. s.

Graf 7 porovnává dluh na obyvatele všech obcí v dané velikostní kategorii s dluhem na obyvatele pouze zadlužených obcí. V kategorii nejmenších obcí má dluh pouze jedna pětina z nich, v kategorii největších obcí pak 90 % z nich. Dluhem ve výši 11 194 Kč na každého obyvatele nejmenší kategorii obcí tak převyšuje o téměř 3 800 Kč tento ukazatel pro největší kategorii obcí. Je tedy zřejmé, že zde existuje nemalá skupina velmi malých obcí, jejichž dluh značně převyšuje úroveň jejich ročních příjmů, což nevytváří příznivé podmínky pro jeho řádné splácení. K asi nejohroženějším patří 155 vesměs malých obcí, jejichž objem dluhu byl v roce 2011 dvojnásobný ve srovnání s průměrem celkových ročních příjmů za poslední čtyři roky.

Rizika malých zadlužených obcí

V tomto světle se novelou rozpočtového určení daní navrhované zvýšení příjmů malých obcí nejeví bez rizika. Dluh malých obcí vzhledem ke svému objemu nemůže sice ohrozit finanční stabilitu veřejných rozpočtů, jeho vliv na celkový obecný dluh je nepatrný, může však být rizikem pro malé zadlužené obce.

S přijatou změnou rozpočtového určení daní, tedy rozdělení celostátního výnosu tří sdílených daní mezi státní, krajské a obecní rozpočty se pojí značná očekávání. Mnohé obce již plánují, na co vyšší objem peněz použijí. Je však otázkou, zda se jejich představa naplní.

Podle schváleného zákona by obce měly dostat o 10 % více peněz v rámci sdílených daní ve srovnání se stavem, kdyby se změna neuskutečnila. Vychází se přitom z odhadu daňových výnosů v roce 2013. V roce 2010 a 2011 však skutečný výnos sdílených daní nedosáhl hodnot ve schváleném rozpočtu (viz tabulka 2). Státní rozpočet na letošní rok navíc počítá s tím, že by se výnosy tří sdílených daní měly zvýšit o téměř 5 %. Inkaso daní v prvním pololetí však naznačuje, že celoroční výnos bude nižší než očekávaný. Tím by se změnilo východisko pro propočet přínosu sdílených daní do obecních rozpočtů.

Tab. 2. Celostátní výnos sdílených daní (mld. Kč)
Rozpočet Skutečnost Rozdíl Index rozpočtu
2010 377,2 361,6 -15,6
2011 380,6 364,8 -15,8 100,9
2012 399,2 x x 104,9

Pramen: Ministerstvo financí

Nejde jen o to, zda se naplní očekávání Ministerstva financí ohledně výše daňových výnosů. Pro státní rozpočet není ztráta 10 mld. Kč, které by obce měly dostat navíc, zanedbatelná. Pokud se naplní představy, že jako kompenzace zvýšených daňových příjmů obcí se sníží objem investičních dotací ze státního rozpočtu, pak to zejména malé obce pocítí citelně.

Převýší daňové příjmy dotace?

V roce 2011 dostaly obce ze státního rozpočtu a státních fondů investiční dotace ve výši 18 mld. Kč, což je evidentně více, než slibované zvýšené daňových výnosů obcím v rámci novely rozpočtového určení daní. Z padesáti obcí, které v roce 2011 vykázaly největší příjmy v přepočtu na obyvatele, jich polovina vykázala podíl investičních dotací na celkových příjmech vyšší než 50 %, u mnohých z nich to však bylo více než 80 %.

V pozici, že na investici jsou potřeba peněžní prostředky v řádu ročního rozpočtu nebo jeho podstatné části je mnohem více obcí, než je počet těch, které v roce 2011 investiční dotaci dostaly. Tyto obce však s největší pravděpodobností investovat v nejbližší době nebudou nebo budou muset na investici šetřit mnoho let. Při současných podmínkách zhodnocení dočasně volných peněžních prostředků tak může zůstat ležet téměř ladem mnoho peněz.

Je tedy možné, že novela rozpočtového určení daní, vedená úmyslem zajistit více peněz do rozpočtu malých obcí, spíše než přínosem nebude danajským darem. Rozhodující jsou celkové příjmy obcí, ty ovlivňují, jaké výdaje si každá obec v daném roce může dovolit, aniž by se dostala do nepříznivé finanční situace. Kromě výše disponibilních prostředků v rozpočtu je patrně stejně důležitá co nejvyšší stabilita celkových příjmů. Ve stabilním prostředí se riziko špatných rozhodnutí představitelů obcí snižuje a možnost racionálního rozhodování o dlouhodobých záměrech zvyšuje.

A je tu ještě jedna věc, která stojí za zamyšlení. V kategorii nejmenších obcí existuje největší podíl (až 80 %) těch, jejichž celkové rozpočtové příjmy na obyvatele nedosahují průměru pro tuto velikostní kategorii. I v navazující velikostní kategorii obcí se jich nemálo ocitlo pod průměrem (73 %). Z toho vyplývá, že i v segmentu malých obcí, který se jako celek vyznačoval poměrně vysokou dynamikou příjmů, je mnoho těch, jejichž úroveň příjmů na obyvatele je poměrně nízká.

Ing. Věra Kameníčková, CSc., CCB-Czech Credit Bureau, a. s., září 2012

TOPlist
TOPlist