Vláda schválila návrh novely zákona o rozpočtovém určení daní
Přesně před rokem jsme informovali o návrhu novely zákona o rozpočtovém určení daní, kterou zpracovalo Ministerstvo financí (MF). Tento materiál byl na podzim předložen vládě k projednání. Připomeňme si jeho hlavní principy.
Navrhovalo se posílit sdílené daně obcí o 7 mld. Kč na úkor státního rozpočtu a přesunout sem i příspěvek na školství, v objemu 1,5 mld. Kč, v souvislostí se zavedením nového kritéria rozdělování daní podle počtu žáků. Další významná položka ve výši 5 mld. Kč, která měla posílit rozpočty měst a obcí, vznikla snížením daňových příjmů čtyř největších měst (Prahy, Plzně, Ostravy a Brna – PPOB). Podíl sdílených daní, určený městům a obcím (mimo PPOB) se měl zvýšit o celkových 13,5 mld. Kč.
Uvedený návrh se stal předmětem velké polemiky a zatímco na vládní úrovni nedocházelo k dohodě, Poslanecká sněmovna na jaře schválila první čtení poslaneckého návrhu, který v zásadě kopíroval návrh Ministerstva financí. Za této situace došlo k dohodě koaličních stran a vláda na svém zasedání, ve středu 23. května schválila kompromisní návrh, který bude na červnové schůzi projednán v Poslanecké sněmovně. Principy schválené novely zákona představíme v následujícím textu.
Zhodnocení platného právního stavu
Daňové příjmy obcí jsou definovány zejména zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní a jsou tvořeny podílem na sdílených daních, výlučnými daňovými příjmy a tzv. motivačními prvky. Nyní sdílené daňové příjmy tvoří:
- 19,90 % výnosu daně z přidané hodnoty (v roce 2012 je platný podíl 19,93 %),
- 21,4 % výnosu daně z příjmů fyzických osob (DPFO) ze závislé činnosti a funkčních požitků,
- 21,4 % výnosu DPFO vybírané srážkou,
- 21,4 % výnosu z 60 % výnosu DPFO z podnikání,
- 21,4 % výnosu daně z příjmů právnických osob DPPO, kromě případu, kdy je poplatníkem obec nebo kraj.
Zákon dále upravuje tzv. motivační prvky, které tvoří:
- 30 % výnosu DPFO z podnikání rozdělovaný podle místa trvalého bydliště podnikatele,
- 1,5 % výnosu DPFO ze závislé činnosti a funkčních požitků rozdělovaný podle počtu zaměstnanců majících místo výkonu práce v dané obci.
Výlučnými daňovými příjmy obcí jsou podle zákona výnosy daně z nemovitostí a DPPO v případech, kdy poplatníkem je obec.
Hlavní parametry právní úpravy
Předmětem novelizace je přerozdělení objemu sdílených daní (do materiálu se nepromítají daňové příjmy z daně z nemovitostí, DPPO placené obcí, motivační složky; u Prahy se nezahrnují sdílené daně dle § 3 zákona č. 243/2000 Sb.).
Zákon o rozpočtovém určení daní byl v průběhu své existence několikrát novelizován. Nyní se předkládá vládní návrh novely zákona o rozpočtovém určení daní s následujícími parametry:
- Posílení sdílených daní obcí o 12 mld. Kč z prostředků státního rozpočtu, z toho posílení o 1,5 mld. Kč bude provedeno transferem stávajícího příspěvku na školství obsaženého v kapitole Všeobecná pokladní správa státního rozpočtu do objemu sdílených daní obcí.
- Nadále bude zachováno oddělení propočtu největších měst (Prahy, Plzně, Ostravy a Brna) prostřednictvím vlastních přepočítacích koeficientů. Pokles sdílených daní u největších 4 měst v porovnání s objemem sdílených daní vyplývajícím z platné konstrukce rozpočtového určení daní bude činit v úhrnu 1,1 mld. Kč. Z tohoto poklesu bude snížení u hlavního města Prahy činit 0,65 mld. Kč. Celkový pokles o 0,45 mld. Kč u měst Plzně, Ostravy a Brna bude procentuálně vyvážený ve vztahu k objemu jejich příjmů ze sdílených daní; s použitím shodného přepočítacího koeficientu u těchto tří měst. Kompenzace ke krytí předpokládaného poklesu sdílených daní těmto městům poskytnuty nebudou.
- Kritéria (váhy):
- 10 % počet obyvatel,
- 7 % počtu dětí MŠ a žáků ZŠ navštěvujících školu zřizovanou obcí,
- 3 % rozloha katastrálních území obce (max. 3 ha na obyvatele),
- 80 % postupné přechody podle přepočítávacích koeficientů.
- Hodnota výnosu na obyvatele, zjištěná jako průměr výnosů za jednotlivé obce v rámci sledovaných velikostních kategorií, bude na úrovni 9 tis. Kč nebo vyšší.
Porovnání základních obou návrhů je uvedeno tabulce 1.
| Návrh MF (podzim 2011) | Vládní návrh (květen 2012) | |
|---|---|---|
| Princip | města Plzeň, Ostrava a Brno zařazena do propočtu k ostatním obcím, oddělený propočet jen Praha | Praha, Plzeň, Ostrava a Brno mají oddělený propočet (nemění se princip stávajícího zákona) |
| Kritéria | Děti MŠ a žáci ZŠ (7 %) | Děti MŠ a žáci ZŠ (7 %) |
| Počet obyvatel (10 %) | Počet obyvatel (10 %) | |
| Rozloha katastru (3 %) | Rozloha katastru (3 %) max. 3 ha na obyvatele | |
| Postupné přechody (80 %) | Postupné přechody (80 %) | |
| Prostředky za státního rozpočtu | 7,0 mld. Kč + 1,5 mld. Kč (přesun z kap. VPS) | 10,5 mld. Kč + 1,5 mld. Kč přesun z kap. VPS |
| Prostředky na kompenzace (4,4 mld. Kč ve výchozím roce, pak klesající) | Bez kompenzací | |
| Úhrnné efekty v porovnání se stávajícím systémem (v mld. Kč) | Zisky: +13,4 | Zisky: +13,2 |
| Ztráty: −4,9 (PPOB) a 0 (ostatní obce) | Ztráty: −1,1 (PPOB) a &minus0,1 (ostatní obce) | |
| Charakteristika ztrátových obcí | Praha −2,2 mld. Kč | Praha −0,65 mld. Kč |
| Plzeň −0,9 mld. Kč | Plzeň −0,09 mld. Kč | |
| Ostrava −0,9 mld. Kč | Ostrava −0,16 mld. Kč | |
| Brno −0,9 mld. Kč | Brno −0,2 mld. Kč | |
| Z ostatních obcí ztrácí 378, většina ztrát v obcích do 500 obyvatel, ztráty nad 15 % proti stávajícímu objemu sdílených daní ztrácí 139 obcí | ||
| Sdílené daně na obyvatele Praha | 27,9 | 29,2 |
| Sdílené daně na obyvatele minimum*) (v tis. Kč) | 9,2 | 9,0 |
| Poměr Prahy k minimu | 3,0 | 3,2 |
*) minimem se rozumí nejnižší hodnota výnosu na obyvatele dosažená v rámci průměrů spočtených za sledované velikostní kategorie obcí
Posílení sdílených daní obcí
Navržená konstrukce modelu sdílených daní obcí promítá navýšení sdílených daní na úkor prostředků ve státním rozpočtu o 10,5 mld. Kč.
Do objemu sdílených daní pro obce se současně navrhuje přesunout 1,5 mld. Kč ze státního rozpočtu (dosavadní příspěvek na školství v kapitole Všeobecná pokladní správa). V této souvislosti je třeba provést novelizaci zákona č. 561/2004 Sb., školský zákon.
Celkem se tedy navrhované posílení objemu sdílených daní o 12,0 mld. Kč od roku 2013 promítne zvýšením podílu obcí na sdílených daních takto:
- na 23,58 % u jednotlivých dílčích daňových příjmů definovaných § 4 odst. 1 písm. c) až f) zákona.
- na 21,93 % u daňových příjmů definovaných § 4 odst. 1 písm. b) zákona.
Zobrazení efektů v daňové predikci je zřejmé z tabulky 2.
| 2013 | RUD v roce 2013 dle platného zákona – podíl SD 21,40 %, DPH 19,90 % | RUD v roce 2013 po zohlednění 12 mld. Kč, podíl SD 23,58 %, DPH 21,93 % | Rozdílová tabulka | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Daňový příjem | Suma | SR | Obce | Kraje | Suma | SR | Obce | Kraje | SR | Obce | |
| DPH | 309,6 | 222,4 | 61,6 | 25,6 | 309,6 | 216,1 | 67,9 | 25,6 | -6,3 | 6,3 | |
| DPPO | celkem | 128,4 | 85,2 | 31,9 | 11,3 | 128,4 | 82,6 | 34,5 | 11,3 | -2,6 | 2,6 |
| DPPO | 122,3 | 85,2 | 26,2 | 10,9 | 122,3 | 82,6 | 28,8 | 10,9 | -2,6 | 2,6 | |
| placená obcí | 6,1 | - | 5,7 | 0,4 | 6,1 | - | 5,7 | 0,4 | 0 | 0 | |
| DPFO | celkem | 141,0 | 95,4 | 33,2 | 12,4 | 141,0 | 92,3 | 36,3 | 12,4 | -3,1 | 3,1 |
| zvláštní sazba | 12,2 | 8,5 | 2,6 | 1,1 | 12,2 | 8,2 | 2,9 | 1,1 | -0,3 | 0,3 | |
| podnikatelé celk. | 5,4 | 2,8 | 2,3 | 0,3 | 5,4 | 2,7 | 2,4 | 0,3 | -0,1 | 0,1 | |
| podnikatelé | 3,8 | 2,8 | 0,7 | 0,3 | 3,8 | 2,7 | 0,8 | 0,3 | -0,1 | 0,1 | |
| motivace 30 % | 1,6 | - | 1,6 | 0,0 | 1,6 | - | 1,6 | 0,0 | 0 | 0 | |
| závislá činnost celk. | 123,4 | 84,1 | 28,3 | 11,0 | 123,4 | 81,4 | 31,0 | 11,0 | -2,7 | 2,7 | |
| závislá činnost | 121,5 | 84,1 | 26,4 | 11,0 | 121,5 | 81,4 | 29,1 | 11,0 | -2,7 | 2,7 | |
| motivace 1,5 % | 1,9 | - | 1,9 | 0,0 | 1,9 | - | 1,9 | 0,0 | 0 | 0 | |
| Suma | 117,5 | 129,5 | |||||||||
Při přípravě státního rozpočtu na léta 2013 až 2015 již bylo uvažováno s dopadem, který vyplývá ze současného návrhu novely zákona o rozpočtovém určení daní v celkové výši 12 mld. Kč, z toho 1,5 mld. Kč představuje zrušení příspěvku na školství, který je poskytován z kapitoly Všeobecná pokladní správa v rámci finančního vztahu k rozpočtům obcí. Předložená novela proto neznamená nutnost přijímat nová opatření v oblasti snižování výdajů či zvyšování příjmů. Deficit státního rozpočtu ve výši 100 mld. Kč v roce 2013 je zabezpečen.
Sdílené daně čtyř největších měst
V souladu se zadáním vlády ČR, které ponechává platný postup výpočtu pro přerozdělení sdílených daní, zůstávají města Plzeň, Ostrava a Brno nadále spolu s Prahou v odděleném propočtu. Na základě výše uvedených parametrů se mění výše přepočítacích koeficientů – tj. příloha č. 3 k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní:
| Hlavní město Praha | 4,0641 |
| Plzeň | 2,2961 |
| Ostrava | 2,2961 |
| Brno | 2,2961 |
| Ostatní obce | 1,0000 |
Negativní dopady v porovnání s objemem sdílených daní získaným na základě platného znění zákona, jsou následující: Praha (−0,65 mld. Kč), Plzeň (−0,09 mld. Kč), Ostrava (−0,16 mld. Kč) a Brno (−0,2 mld. Kč).
Tyto dopady nebudou kompenzovány.
Změny kritérií rozdělování sdílených daní
Jednotlivá kritéria a jejich váhy v propočtu sdílených daní podle současného a navrhovaného znění jsou zřejmé z následujícího srovnání.
Platné znění zákona přikládá váhu 3 % celkové skutečné rozloze katastrálního území obce. Váha kritéria prostý počet obyvatel je rovněž 3 % a váha počtu obyvatel počítaná podle kritéria postupných přechodů je v současnosti 94 %.
Vládní návrh zákona ponechává rozloze katastru váhu 3 %, ovšem zohledňuje se výměra maximálně 3 ha na obyvatele, čímž se omezuje extrémní vliv tohoto ukazatele u obcí s mimořádně velkým extravilánem. Váha ukazatele prostý počet obyvatel se zvyšuje na 10 %, což přispěje k snížení rozdílů v příjmech na obyvatele. Postupné přechody mají váhu 80 % a nový ukazatel počtu dětí v MŠ a žáků v ZŠ má váhu 7 %. Nově se tak vymezuje zdroj dat o počtu dětí a žáků, a tím i povinnost Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy předat tato data Ministerstvu financí jako podklad pro zpracování každoročně vydávané vyhlášky o Podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů. Zdrojem dat o počtech žáků (dětí) bude dokumentace škol vedená podle školského zákona, konkrétně statistické výkonové výkazy převzaté z MŠMT zpracované k 30. září předcházejícího roku. Opakujeme: Bude nutné novelizovat školský zákon.
Na základě parametrických změn v modelu propočtu dochází ke změně koeficientů postupných přechodů a násobků postupných přechodů – tj. mění se příloha č. 2 k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní (viz tabulka 3).
| Obce s počtem obyvatel od do | Koeficient postupných přechodů | Násobek postupných přechodů |
|---|---|---|
| 0–50 | 1,0000 | 1,0000 × počet obyvatel obce |
| 51–2000 | 1,0700 | 50 + 1,0700 × počet obyvatel z počtu obyvatel obce přesahujících 50 |
| 2001–30 000 | 1,1523 | 2 136,5 + 1,1523 × počet obyvatel z počtu obyvatel obce přesahujících 2000 |
| 30 001 a více | 1,3663 | 34 400,9 + 1,3663 × počet obyvatel z počtu obyvatel obce přesahujících 30 000 |
Účinnost navrhované právní úpravy se navrhuje od roku 2013.
Vyhodnocení nákladů a přínosů
Pokud porovnáváme návrh s přerozdělením sdílených daní podle platného znění zákona o rozpočtovém určení daní, je zřejmé, že navrhovanou změnou propočtu dojde k výraznému posílení středních velikostních kategorií. Minimální průměrný výnos na obyvatele by výrazně vzrostl – na úroveň 9,0 tis. Kč. Pro srovnání – v modelu postaveném na platném znění zákona je minimální průměrná hodnota 6,8 tis. Kč (pro kategorii obcí s 2–5 tis. obyvateli). Jedná se o porovnání propočtů při předpokládané výši sdílených daní 117,5 mld. Kč.
K určitým poklesům naopak dochází u čtyř největších měst – a to v souladu s výše uvedenými parametry novely zákona o rozpočtovém určení daní. K dalším poklesům v porovnání s modelem současného systému sdílených daní dochází zejména v nejnižších velikostních kategoriích, a to vlivem omezení kritéria výměry katastrálních území obce na tzv. započtenou výměru. Poklesy jsou tam, kde obec díky značné rozloze svého území dosud získávala výrazně nadprůměrné daňové příjmy.
Výnosy sdílených daní na obyvatele podle jednotlivých velikostních skupin jsou názorně patrné v uvedeném grafu. Přehled o sdílených daních plynoucích různým velikostním kategoriím z platné a navrhované úpravy uvádí tabulka 4.
| Počet obyvatel do | Počet obcí | Počet obyvatel k 1. 1. 2011 | V současné době platný systém RUD | Vládní návrh | Porovnání | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Výnos ze sdílených daní (tis. Kč) | Výnos na obyvatele (tis. Kč) | Výnos ze sdílených daní (tis. Kč) | Výnos na obyvatele (tis. Kč) | Počet ztrátových obcí | sl. 3−sl. 1 (tis. Kč) | sl. 3/sl. 1 (tis. Kč) | |||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | ||||
| 100 | 481 | 34 084 | 310 078 | 9,1 | 308 071 | 9,0 | 178 | -2 007 | 99,4% |
| 200 | 1 052 | 157 414 | 1 253 203 | 8,0 | 1 416 699 | 9,0 | 113 | 163 496 | 113,0% |
| 500 | 1 964 | 643 755 | 4 752 478 | 7,4 | 5 805 968 | 9,0 | 68 | 1 053 490 | 122,2% |
| 1 000 | 1 355 | 952 916 | 6 793 951 | 7,1 | 8 750 284 | 9,2 | 17 | 1 956 333 | 128,8% |
| 2 000 | 725 | 1 014 959 | 7 071 417 | 7,0 | 9 386 778 | 9,2 | 1 | 2 315 362 | 132,7% |
| 5 000 | 397 | 1 213 378 | 8 261 591 | 6,8 | 11 195 517 | 9,2 | 1 | 2 933 925 | 135,5% |
| 10 000 | 140 | 960 042 | 6 881 288 | 7,2 | 8 869 828 | 9,2 | 0 | 1 988 539 | 128,9% |
| 20 000 | 69 | 967 742 | 7 518 080 | 7,8 | 8 866 847 | 9,2 | 0 | 1 348 767 | 117,9% |
| 50 000 | 41 | 1 180 147 | 9 760 617 | 8,3 | 10 828 763 | 9,2 | 0 | 1 068 147 | 110,9% |
| 100 000 | 16 | 1 103 259 | 10 438 657 | 9,5 | 10 702 392 | 9,7 | 0 | 263 735 | 102,5% |
| 150 000 | 2 | 202 098 | 1 981 666 | 9,8 | 1 991 942 | 9,9 | 0 | 10 276 | 100,5% |
| Praha | 1 | 1 257 158 | 37 312 200 | 29,7 | 36 662 144 | 29,2 | 1 | -650 056 | 98,3% |
| Plzeň | 1 | 168 808 | 3 034 825 | 18,0 | 2 945 165 | 17,4 | 1 | -89 660 | 97,0% |
| Ostrava | 1 | 303 609 | 5 456 756 | 18,0 | 5 299 201 | 17,5 | 1 | -157 555 | 97,1% |
| Brno | 1 | 371 371 | 6 673 193 | 18,0 | 6 470 403 | 17,4 | 1 | -202 791 | 97,0% |
| Celkem ČR | 6246 | 10 530 740 | 117 500 000 | 129 500 000 | 382 | 12 000 000 | |||
Nastanou komplikace?
Vláda zároveň schválila návrh zákona, o změně daňových, pojistných a dalších zákonů v souvislosti se snižováním schodků veřejných rozpočtů, který taktéž novelizuje zákon o rozpočtovém určení daní. Tento tzv. úsporný balíček mj. zvyšuje daň z příjmu fyzických osob, zvyšuje obě sazby daně z přidané hodnoty a v rozpočtovém určení daní snižuje podíl obcí u DPH na úroveň 18,9 % a daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti snižuje na 20,75 % z celostátního hrubého výnosu.
Podle stanoviska, vydaného Ministerstvem financí obě novely zákona o rozpočtovém určení daní (v podobě schválené vládou dne 23. 5. 2012) respektují platný právní stav. Každá z nich řeší jen „svou“ tj. dílčí problematiku.
Nyní je třeba, aby jejich vzájemný soulad zajistila Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR (podle výsledné podoby každé z novel a zejména podle pořadí, v jakém budou schvalovány).
Výsledné znění musí promítat trvalé navýšení sdílených daní u obcí o 12 mld. Kč. Současně se (jen pro roky 2013 až 2015) koriguje výše podílů obcí (a krajů) na dani z přidané hodnoty a dani z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti tak, aby územní samosprávné celky neparticipovaly na přínosech z některých dílčích opatření realizovaných v rámci tzv. úsporného balíčku.
Od roku 2016 výše podílů krajů činí 8,28 % DPH a 8,92 % ostatní sdílené daně; tj. vrací se na hodnotu roku 2013 před promítnutím úsporného balíčku.
Od roku 2016 výše podílů obcí odpovídá jen navýšení o 12 mld. Kč (21,93 % DPH a 23,58 % ostatní sdílené daně).