Účetní výkazy – budou obce donuceny k bojkotu?
Měsíce listopad a prosinec se staly obdobím, kdy již tradičně dochází ke zveřejňování (často chatrného) legislativního a metodického rámce účetnictví veřejné správy, kterému se obce a jimi zřizované organizace musejí přizpůsobit od ledna následujícího roku.
Letošní várka však zcela zřejmě nerespektuje usnesení vlády č. 921 ze dne 22. prosince 2010.
Podle někdejšího ujišťování ministerstva financí měla účetní reforma státu pro obce mít pozitivní efekt v podobě snížení výkaznictví. Státní a nadnárodní orgány by měly mít možnost a schopnost získat z výkazů, které vybrané účetní jednotky předávají v jednotné struktuře a s převážně jednotně stanoveným obsahem, data potřebná pro další práci. Nyní se však zdá, že situace bude spíše opačná. Myšlenka rozsáhlého statistického výkazu se vrací, k prvnímu předání by mělo dojít v polovině roku 2012. V polovině listopadu 2011 se však stále měnil okruh obcí, které budou muset výkaz předávat.
Usnesení vlády versus realita
Pomocný statistický výkaz byl jako záměr Ministerstva financí (a Českého statistického úřadu) předložen resortům vlastně ve stejné podobě již v polovině roku 2010. V návaznosti na negativní reakci dotčených subjektů došlo k pozastavení jeho projednávání s tím, že Ministerstvo financí ve spolupráci s Českým statistickým úřadem bude usilovat o zjednodušení a užší provázanost na účetnictví (účtovou osnovu, účetní metody) vybraných účetních jednotek. Již tehdy se objevovala zásadní výhrada, že existuje nesoulad mezi zákonem o účetnictví a požadovanou strukturou výkazu.
V září letošního roku předložený Pomocný analytický výkaz, nazývaný též PAP (pomocný analytický přehled), žádné zjednodušení nepřináší. Na základě požadavku Svazu měst a obcí ČR by výkaz neměly vyplňovat obce do 1000 obyvatel, příspěvkové organizace zřizované samosprávou, jejichž objem aktiv je nižší než 10 mil. Kč a dále dobrovolné svazky obcí. Na XIV. finanční konferenci Svazu, která se konala na začátku listopadu 2011, zástupkyně ministerstva uvedla, že výkaz by neměly předávat obce do 3000 obyvatel.
Bez ohledu na částečně vstřícný přístup je však dalším zásadním problémem čas. Podle přílohy č. 1 usnesení vlády České republiky č. 921 ze dne 22. prosince 2010 měly být předpisy k zajištění údajů pro účely monitorování a řízení veřejných financí vydány nejpozději k 30. červnu 2011 s účinností k 1. 1. 2012 a následně měla být zahájena příprava jednotlivých účetních jednotek. Vzhledem k tomu, že Ministerstvo financí nesplnilo vládou uložený termín, měla by být účinnost navrhované právní úpravy stanovena minimálně na 1. ledna 2013.
Chybí jistota
Pomocný analytický přehled se stává povinným jakoby mimochodem. Vyhláška totiž nestanoví přímo, že by účetní jednotky musely zavádět velmi podrobné analytické členění mnoha účtů. Musí však být schopny tento výkaz věrohodně vyplnit. Nerozšiřuje se tedy oficiálně směrná účtová osnova, ale „nejednodušším“, a v budoucnosti patrně jediným uznávaným způsobem naplnění rozsáhlého výkazu, se samozřejmě ukazuje rozkošatění účetního programu používaného obcí. A zde se vracíme k základnímu technickému problému. Úprava účetního softwaru, jeho odzkoušení a představení uživatelům vyžaduje odpovídající čas, který již do konce roku 2011 k dispozici prostě není.
Povinné detailní členění se týká uvádění způsobu nabytí či úbytku majetku a závazků. Z výkazu by mělo být zřejmé, zda se jednalo např. o nákup, bezúplatné nabytí jako takové nebo bezúplatné nabytí z titulu organizačních změn, vyřazení na základě dvoustranné dohody, převzetí dluhu, přecenění reálnou hodnotou či likvidaci. Analyticky se mají členit také účty nákladové a výnosové.
U nemalé části transakcí se bude povinně uvádět a vykazovat evidence „partnerů transakce“. Pro domácí dodavatele, odběratele a jiné obchodní partnery se použije identifikační číslo. Za každé IČ se pak bude vykazovat jedna souhrnná hodnota na jeden řádek výkazu. U domácích jednotek bez IČ (obyvatelstvo) a u zahraničních jednotek se použijí identifikátory uvedené ve zvláštní příloze.
Označování protistran v rámci veřejného sektoru lze ještě považovat za účelné pro potřeby budoucí konsolidace. Od roku 2013 by totiž mělo pravidelně docházet k sestavování celkové účetní závěrky České republiky, kde se samozřejmě musí vyloučit vzájemné transakce uvnitř veřejného sektoru tak, aby nedocházelo k umělému navyšování aktiv a pasiv i příjmů a výdajů. Pokud by již dnes podoba a způsoby konsolidace byly ustáleny, měly by obce jistotu, že v příštím roce se označování partnerů transakcí zcela nezmění. Tuto jistotu zatím nemají…
Nejasné vazby a umělé úpravy
Problém však představuje označování subjektů mimo veřejný sektor. Obce by měly předávat informace o svých dodavatelích a odběratelích, dále o všech dalších pohledávkách a závazcích, ale pouze pokud lze transakci označit jako „úplatné nabytí postoupením“, „bezúplatný převod“ nebo „vyřazení na základě dvoustranné dohody“, příp. „převzatý dluh“. Velmi pravděpodobně bude tato část výkazu za obce často obsahovat nulové hodnoty, přesto se musí do systému nastavit všechny analytiky a číselníky a připravit kapacitu na přenos většího objemu dat.
Analyticky mají být rozlišeny položky majetku na „nové“ a „použité“. Vzhledem ke způsobu obsahového vymezení analytických účtů by přitom například nově pořízená budova měla být vedena jako nová nejenom v roce pořízení, ale i další roky. Výkaz požaduje informace o stavu drobného majetku do 20 tis. Kč, zatímco pro potřeby účetnictví je hranice 40 tis. Kč. Po roce příprav na odepisování, kdy došlo v mnoha případech k přetřídění veškerého majetku, by tak měly vybrané účetní jednotky provádět ještě další členění. Vazba na odpisování majetku navíc zůstává nejasná. Na prezentaci k návrhu výkazu zástupce Českého statistického úřadu uvedl (záznam dostupný na webových stránkách Ministerstva financí), že pro potřeby národních účtů odpisy vypočtené obcemi nejsou třeba. Metodika totiž vyžaduje odpisy ze současné hodnoty, kterou však účetnictví neposkytuje, tudíž jde o uměle prováděné úpravy.
Proč, proč, proč?
Důvodová zpráva k předloženému přehledu nabízí postupně gradující hrozby plynoucí z neschválení jeho podrobné struktury. Ačkoliv nelze zpochybňovat význam kvalitních dat, také proto, že s důsledky záměrné manipulace se možná celá Evropská unie nikdy nevyrovná, rozsah požadovaného členění je bezpochyby nadbytečný. Z pohledu menšího města se zdá velmi pochybná argumentace Českého statistického úřadu, že při poslední kontrole požadovali zástupci Evropské komise (Eurostatu) detaily z účetnictví ČEZ, a proto musí být pomocný analytický přehled zaveden pro většinu účetních jednotek. Detailní výkaz stejně nevylučuje ověření pravosti údajů, řekněme rovnou kontrolu, na místě.
V průběhu prezentace výkazu na konci října zazněla asi nejpravdivější věta o důvodech celého jinak nepochopitelného průběhu: „Potřebujeme Eurostatu alespoň ukázat, že jsme nějak na jeho výhrady reagovali.“ Fakt, že data z výkazu minimálně za rok 2012 nebude možno využít vůbec, že se naprosto zahltí účetní jednotky (nejen obce), čímž se ohrozí vedení účetnictví a výkaznictví pro jejich vlastní potřebu i potřebu státu, včetně kapacity na sestavování rozpočtu a přípravu závěrečného účtu, jako by neměl žádnou váhu. Opravdu nemá?
A samozřejmě nelze opomíjet dodatečné náklady. Důvodová zpráva obsahuje velmi podrobnou tabulku, z níž vyplývá, že obce nad 5 tisíc obyvatel budou potřebovat jednoho pracovníka, který zajistí pravidelné vyplňování a kontrolu výkazu, u měst nad 20 tisíc obyvatel se již jedná o pracovníky dva. V době, kdy sám ministr financí vyzývá k úspoře mzdových nákladů (viz prezentace v rámci XIV. celostátní finanční konference na webových stránkách Svazu měst a obcí ČR), neboť se zdroje obecních rozpočtů budou v roce 2012 snižovat, klesá schopnost „alespoň nějaké reakce“ na nové požadavky.
Zahlcení statistikou
Svaz měst a obcí ČR, shodně se všemi připomínkovými místy, upozorňoval na nereálnost požadavků obsažených ve změnách prováděcí vyhlášky. Předsednictvo Svazu se problematikou účetnictví zabývalo na svém řádném i mimořádném jednání v říjnu a listopadu, kde se rovněž diskutovala možnost výzvy k celostátnímu bojkotu výkazu. Účetnictví se zřejmě nikdy nestane politicky zajímavým tématem, kterému budou věnovány celostránkové články a hodinové debatní pořady. Věřme však, že reálná hrozba zahlcení veřejného sektoru statistikou, na kterou Svaz upozornil také ministra financí, přinese zvýšení zájmu také o dosavadní průběh účetní reformy státu a vedení projektu státní pokladny vůbec.