Kde hledat sedm miliard?

Příjmová základna obcí bude posílena zejména na úkor celostátních dotačních programů, ze kterých jsou doposud centrálně, a tudíž málo efektivně financovány rozvojové programy v obcích.

Úvodní věta je doslovnou citací Programového prohlášení vlády, které má být naplněno novelizací známého zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní). Návrh novely zákona je v připomínkovém řízení a jeho základní zaměření bylo podrobně popsáno v minulém čísle. Problematikou rozpočtového určení daní se zabýváme na jiném místě i v tomto vydání.

Vláda ve svém Programovém prohlášení dále mimo jiné uvedla, že „cílem vlády je dlouhodobá stabilní dohoda, která formou zákona stanoví příjmy obcí tak, aby se snížil současný diskriminační rozdíl příjmů na obyvatele mezi ‚nejchudšími‘ a ‚nejbohatšími‘ obcemi a aby to odpovídalo situaci ve vyspělých zemích Evropské unie.“

Pro dosažení cílů vlády se tudíž navrhuje nová konstrukce modelu sdílených daní obcí, která promítá navršení sdílených daní na úkor národních dotačních titulů ve státním rozpočtu o sedm miliard korun.

Bude tedy nutné zamyslet se nad dopadem tohoto záměru a najít v rozpočtu položky, o kterých se hovoří – celostátní dotační programy, ze kterých se doposud centrálně, a tudíž málo efektivně financují rozvojové projekty v obcích.

Na základě údajů ze státního závěrečného účtu za rok 2010 se pokusíme uvést přehled o transferech a půjčkách, přijatých obcemi ze státního rozpočtu a ze státních fondů v loňském roce.

Příjmy obcí a role transferů

Chceme-li hovořit o dotacích pro rozpočtové určení daní, je třeba si předem uvědomit všechny souvislosti, nejenom z pohledu rozpočtu obce, ale i z hlediska makroekonomického.

Velikost rozpočtu každé obce závisí zejména na jeho příjmové stránce, kterou u obecních rozpočtů tvoří především daňové příjmy, dále přijaté transfery, nedaňové příjmy a kapitálové příjmy. Velikost jednotlivých příjmových položek se samozřejmě rok od roku z nejrůznějších důvodů mění. Je však zájmem každé obce, aby její příjmy byly v každé položce co nejvyšší. Od velikosti příjmů se přece odvíjí možnosti výdajové strany rozpočtu, tj. použití zdrojů pro běžné i investiční výdaje, pro stabilní fungování a rozvoj obce. Zatímco u daňových i nedaňových příjmů a kapitálových zdrojů je možnost zvyšování relativně malá, získání dotací může znamenat podstatné zvýšení příjmů obce.

Existují rozdíly mezi jednotlivými obcemi, pokud jde o podíl jednotlivých příjmových položek na výši celkových příjmů. Některé obce žijí téměř výhradně jen z daňových příjmů, mají minimální nedaňové a kapitálové příjmy a o dotace vůbec neusilují. Na druhé straně jsou obce, kde výše jednorázové dotace až několikanásobně překročí celkový pravidelný roční příjem, zpravidla při realizaci velké investiční akce. A jsou i obce, kde se trvale daří získávat významné příjmy z rozsáhlé nabídky dotačních titulů. Z příjmových položek obcí tvořily v roce 2010 daňové příjmy 49,5 %, ale transfery představují druhý nejvýznamnější zdroj místních příjmů (36,3 %).

Transfery – česky převody – finančních prostředků jsou v rámci každého státu nezbytným ekonomickým nástrojem, který má působit k zajištění fiskální rovnováhy v územních rozpočtech, odstranění vznikajících externalit a ke kompenzování rozdílných podmínek. Do jisté míry má transfer prostředků i určitý vliv na kontrolu hospodaření územní samosprávy (čím větší podíl účelových dotací na příjmech územních rozpočtů, tím vyšší kontrola ze strany ústřední vlády).

Typy dotací – obecně

Rozhodující část transferů tvoří nejrůznější typy dotací, ale mezi transfery řadíme i převody prostředků z vlastních fondů a návratné finanční výpomoci ze státního rozpočtu. Dotace v zásadě dělíme na specifické účelové dotace, poskytované na předem stanovený účel a obec odpovídá za jejich využití právě k tomuto účelu. Naproti tomu všeobecné neúčelové dotace užívá obec v rámci dané legislativy plně ve své kompetenci a dle vlastního uvážení. Oba typy dotací mohou být využívány na financování běžných tak i kapitálových výdajů.

Účelové dotace bez spoluúčasti představují pevnou (fixní) částku na předem určený účel, bez ohledu na to, zda obec vynakládá ještě své prostředky k danému účelu. Převážná část účelových dotací je však podmíněna spoluúčastí, tzn. že dotace má formu určitého procentního podílu na celkově vynaložené částce k danému účelu. Pravidla spoluúčasti vždy definuje konkrétní program, podle kterého se dotace přidělují zájemcům. Z toho plyne, že převážná část dotací je nenárokových, o jejich přidělení se žádá nebo soutěží. Existuje však řada nárokových dotací, které je nutno uspokojit při splnění zákonných podmínek.

Přehled o transferech

Transfery finančních prostředků do územních rozpočtů se v jednotlivých letech mění, a to jak z hlediska celkového objemu, tak z hlediska struktury. Transfery představují druhý nejvýznamnější zdroj příjmů obecních rozpočtů. Obcím jsou převáděny ze státního rozpočtu, ze státních fondů, z rozpočtů krajů a z rozpočtů regionálních rad (mezi transfery patří – jak již bylo uvedeno – také převody z vlastních fondů obcí).

Vývoj v posledních letech ukazuje tabulka 1. Transfery ze státního rozpočtu zahrnují jednak dotace poskytované z kapitoly Všeobecná pokladní správa, která je v působnosti Ministerstva financí, v rámci finančních vztahů státního rozpočtu k rozpočtům obcí v úhrnech po jednotlivých krajích. Sem patří zejména příspěvek na výkon přenesené působnosti státní správy a příspěvek na školství. Dále jsou to tzv. ostatní dotace z kapitoly Všeobecná pokladní správa a především dotace z jednotlivých resortních kapitol státního rozpočtu. Samostatné položky tvoří dotace z jednotlivých státních fondů.

Transfery přijaté obcemi v letech 2007–2009 se pohybovaly nad hranicí 60 mld. Kč. Z tabulky je také zřejmé, z kterých resortů plynou do obecních rozpočtů největší peníze – je to Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo pro místní rozvoj a Ministerstvo zemědělství. Významné jsou i transfery v rámci souhrnného finančního vztahu z kapitoly Všeobecná pokladní správa a přesuny ze státních fondů.

Podíl transferů v delší časové řadě je patrný z uvedeného grafu. Od počátku devadesátých let vývoj podílu dotací kolísal kolem hodnoty 30 % z celkových příjmů, když mezní hodnoty byly na úrovni 19 % (minimum v roce 2000) a 41,7 % (maximum v roce 2003). Mimochodem, tento rozkmit po roce 2000 souvisel právě se zavedením krajského zřízení a s účinností zákona o rozpočtovém určení daní (RUD).

Graf: Vývoj podílu dotací na celkových příjmech obcí (%)

Pozn.: Rok 2011 – očekávaná skutečnost, rok 2012 – predikce MF ČR.

Celkový objem transferů dosáhl v loňském roce 104,5 mld. Kč. Ze státního rozpočtu a z rozpočtů státních fondů přijaly obce celkem 71,7 mld. Kč (podrobněji viz tabulka č. 2.), z rozpočtů krajů 3,3 mld. Kč a z rozpočtů regionálních rad 11,8 mld. Kč. Zbývajících 17,7 mld. Kč převedly obce do rozpočtů z vlastních účelových fondů.

Nejvýznamnější dotační položky

Transfery zahrnovaly jak prostředky fondů EU, tak vlastní zdroje státního rozpočtu. Finanční prostředky z rozpočtu Evropské unie jsou součástí státního rozpočtu a promítají se v jednotlivých kapitolách. Při jejich uvolňování do území se postupuje stejně jako v případě ostatních dotací. Transfery a půjčky byly poskytovány v souladu se stanovenými programy v daném roce a směřovaly převážně do odvětví školství, sociální sféry, bydlení, vodního a lesního hospodářství, dopravy, životního prostředí, kultury, zdravotnictví apod.

Obce a dobrovolné svazky obcí získaly ze státního rozpočtu celkem 71 850,9 mil. Kč. Tři čtvrtiny transferů směřovalo do neinvestiční oblasti, a to ve výši 54 755,4 mil. Kč (75,2 %), investiční prostředky činily 16 951,8 mil. Kč (24,6 %) a návratné finanční výpomoci 143,7 mil. Kč (0,2 %).

Návratné finanční výpomoci byly uvolňovány obcím především na akce, které se týkají ochrany životního prostředí např. výstavba kanalizací, čističek odpadních vod, vodovodů, plynofikace a na opravy a modernizace bytového fondu. Kraje obdržely návratné finanční výpomoci na předfinancování silnic II. a III. třídy.

Podívejme se na největší dotace podle resortů.

Resortní dotace obcím

Ministerstvo práce a sociálních věcí převedlo na obce transfery v celkové výši 27,3 mld. Kč, což představuje oproti předchozímu roku nárůst o 1,2 mld. Kč. Největší část prostředků tvořily transfery na dávky pomoci v hmotné nouzi, transfery na příspěvek na péči podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách a transfery na státní příspěvek zřizovatelům zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc. Další prostředky byly obcím uvolněny na aktivní politiku zaměstnanosti a financování společných programů EU a ČR zaměřených na zlepšení struktury pracovních míst, snížení nezaměstnanosti apod.

Investiční prostředky směřovaly do Programu pořízení a technická obnova majetku ve správě ústavů sociální péče a byly určeny především na rekonstrukce, přístavby a dostavby zařízení sociální péče včetně domovů pro seniory.

Kromě výše uvedených prostředků MPSV uvolnilo přímo příspěvkovým organizacím zřízených obcemi (bez prostřednictví rozpočtu obce) v rámci dotačního titulu neinvestiční nedávkové transfery finanční prostředky v celkovém objemu 1,2 mld. Kč (podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách).

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy převedlo obcím ze své kapitoly transfery ve výši 9,0 mld. Kč, tj. o 0,1 mld. Kč více oproti předchozímu roku. Značný objem těchto účelových prostředků zahrnuje přímé náklady na vzdělávání a dotace na soukromé školy (pro hl. m. Prahu). Obdobně jako v minulém roce byly podpořeny projekty zaměřené na rozvoj a zkvalitnění vzdělávání, program sociální prevence a prevence kriminality. Investiční prostředky směřovaly do oblasti sportovních zařízení a zajištění bezbariérových přístupů ve vybraných základních školách v rámci národního rozvojového programu mobility pro všechny.

Ministerstvo životního prostředí převedlo obcím finanční prostředky ve výši 7,4 mld. Kč, tj. o 3,2 mld. Kč více než v předchozím roce. Převážnou část těchto prostředků tvořily investiční transfery realizované v rámci vodohospodářských projektů, které byly směrovány na výstavbu a technickou obnovu kanalizací, ČOV a vodovodů. Další prostředky byly určeny na podporu zlepšování stavu přírody, na snižování rizika povodní, na podporu udržitelného využívání zdrojů energie a na podporu zkvalitnění nakládání s odpady a odstraňování starých ekologických zátěží.

Ministerstvo pro místní rozvoj převedlo na obce transfery v celkové výši 5,1 mld. Kč (z toho 2,9 mld. Kč činily neinvestiční transfery). Prostředky byly uvolněny na podporu regionálního rozvoje, na podporu výstavby podporovaných bytů, na podporu regenerace panelových sídlišť, obnovu místních komunikací apod. V souvislosti s řešením následků povodní v roce 2006 a 2009 se jednalo především o obnovu obecního majetku postiženého povodňovou katastrofou a zajištění dočasného náhradního ubytování včetně dalších potřeb. Značná část prostředků byla rovněž uvolněna pro hl. m. Praha prostřednictvím operačních programů Praha Adaptabilita (projekty v oblasti vzdělávání) a Praha Konkurenceschopnost (podpora projektů v oblasti veřejné dopravy, informačních technologií, zlepšování životního prostředí apod.).

Ministerstvo zemědělství převedlo na obce finanční prostředky ve výši 2,2 mld. Kč, tj. o 0,3 mld. Kč méně oproti předchozímu roku. Převážná část transferů směřovala do oblasti investic (2,0 mld. Kč) na výstavbu a technickou obnovu vodovodů a úpraven vod, čistíren a kanalizací. Značný objem finančních prostředků byl rovněž poskytnut na podporu prevence před povodněmi. Neinvestiční přijaté prostředky byly určeny pro obce na hospodaření v lesích a na obnovu lesních porostů.

Dalším zdrojem příjmů obecních rozpočtů byly transfery a půjčky z jednotlivých státních fondů.

Státní zemědělský intervenční fond poskytl v minulém roce transfery ve výši 2,4 mld. Kč. Jednalo se převážně o prostředky investičního charakteru zaměřené na realizaci opatření ke zlepšení kvality života ve venkovských oblastech (zejména na rozvoj vesnic, ochranu a rozvoj kulturního dědictví venkova a občanské vybavení a služby).

Ze Státního fondu dopravní infrastruktury získaly obce účelové prostředky ve výši 1,6 mld. Kč na výstavbu a obnovu silniční sítě statutárních měst, další prostředky byly určeny na financování dopravní infrastruktury v příslušných oblastech.

Ze Státního fondu životního prostředí byly do rozpočtů obcí převedeny finanční prostředky ve výši 0,7 mld. Kč. Největší část směřovala k ochraně vod, ovzduší a přírody. Především se jednalo o realizaci opatření k ochraně zdrojů pitné vody, rozšíření obecních čistíren odpadních vod, rozšíření kanalizačních systémů, snižování rizika povodní apod. Rovněž byla podpořena opatření k ochraně přírody.

Závěrem

Uvedený přehled dotací, které plynou do rozpočtů obcí z jednotlivých kapitol státního rozpočtu naznačuje, jak složitý bude stát úkol před jednotlivými resorty, které budou omezovat prostředky směřující do území. Ministerstva budou pod silným tlakem omezování výdajů, což je nezbytné v souvislosti s jednoznačnou potřebou trvale snižovat deficit státního rozpočtu. Navíc nebude možné omezovat mandatorní výdaje zaručené zákonem, jako jsou např. sociální dávky.

Při prudkém omezení státních prostředků na financování některých dotačních programů budou mít nelehkou úlohu také obce, které pro pokrytí zvýšených finančních nároků budou muset připravené projekty zastavit nebo odložit na dobu, než si vytvoří potřebné zdroje ze zvýšených daňových příjmů. Realizovat však opravdu náročné investice jen z vlastních zdrojů, bez dotací, bude nadále velmi nesnadné.

Navíc samozřejmě zůstává otevřená otázka, jak se v politicky náročném rozhodování zachová zákonodárný sbor. Navržené hodnoty omezení dotací i rozpočtů největších měst a tomu odpovídající posílení územních rozpočtů může být při schvalování modifikováno, a potom se bude počítat s jinými čísly.

Antonín Eliáš