Rozpočtové určení daní – novelizace zákona se stává předmětem polemiky

Návrh úpravy zákona o rozpočtovém určení daní, o kterém jsme podrobně informovali v minulém čísle, dostal legislativní podobu. Dokument zpracovaný Ministerstvem financí prošel připomínkovým řízením a svá stanoviska prezentoval Svaz měst a obcí i Sdružení místních samospráv.

V následujícím textu se znova vrátíme k předmětu úpravy a hlavním principům navrhovaných změn, uvedeme stanoviska obou významných uskupení územních samospráv a zmíníme se o možnostech dalšího vývoje. K návrhu Ministerstva financí se již v této fázi projednávání vyjádřilo také politické vedení nejsilnější parlamentní strany strany, které odmítlo jeden z hlavních principů právní úpravy, tj. posílení daňových příjmů obcí na úkor čtyř největších měst.

Stávající právní úprava

Podle stávající právní úpravy jsou daňové příjmy obcí tvořeny podílem na sdílených daních, motivačními prvky a výlučnými daňovými příjmy.

Sdílené daně tvoří daň z přidané hodnoty, daň z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti, srážková daň z příjmů fyzických osob, daň z příjmů právnických osob (mimo případu kdy je poplatníkem obec) a také daň z příjmu fyzických osob z podnikání. Z celostátního výnosu sdílených daní připadá obcím 21,4 %, mimo daně fyzických osob z podnikání, ze které se všem obcím rozděluje jen 60 % celostátního výnosu.

Třicet procent uvedené daně fyzických osob z podnikání se totiž rozděluje obcím podle místa trvalého pobytu podnikatele. To je již část daňových příjmů, které řadíme k motivačním prvkům. Sem patří ještě 1,5 % výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, který se přiděluje obcím podle poměru počtu zaměstnanců mající zaměstnanecký poměr v místě dané obce k celkovému počtu zaměstnanců v ČR.

Výlučnými příjmy obcí jsou výnosy daně z nemovitostí a daň z příjmu právnických osob, v případě, kdy je obec poplatníkem této daně.

Současný zákon o rozpočtovém určení daní stanoví zásady rozdělení výnosů určených daní jednotlivým obcím. Je to známý systém kritérií, který vychází z velikosti katastrálního území obce (váha kritéria 3 %), z prostého počtu obyvatel (váha 3 %) a z tzv. kritéria postupných přechodů. To má rozhodující váhu (94 %) a příslušný koeficient se zvyšuje s velikostí obce, které jsou rozděleny do čtyř kategorií (jejich rozdělení a výši koeficientů určuje samostatná příloha č. 2 zákona). Mimo propočet zůstávají čtyři největší města (Plzeň, Ostrava, Brno a Praha), kterým opět samostatná příloha č. 3 zákona o rozpočtovém určení daní stanoví dílčí přepočítávací koeficienty. Změny uvedených příloh jsou patrné z publikovaných tabulek 1 až 4.

V současné době žije ve čtyřech největších městech 20 % obyvatel České republiky (Praha 11,9 %, Brno 3,5 %, Ostrava 2,9 % a Plzeň 1,6 %). Ve zbývajících 6241 obcích žije 80 % obyvatel a podle stávající právní úpravy jim připadá 55,4 % výnosů sdílených daní. O zbytek se dělí uvedená města (Praha 31,6 %, Brno 5,7 %, Ostrava 4,7 % a Plzeň 2,6 %).

Jaké jsou sdílené daně a daňové výnosy na jednoho obyvatele v jednotlivých velikostních kategoriích obcí ukazuje první část tabulky 5.

Principy navrhované úpravy

V souladu s Programovým prohlášením vlády Ministerstvo financí navrhuje, aby se změnila konstrukce modelu sdílených daní obcí, která promítá navýšení sdílených daní na úkor národních dotačních titulů ve státním rozpočtu o 7,0 mld. Kč. Tyto prostředky jsou návrhem směřovány tak, aby došlo k poklesu rozdílu mezi obcemi s nejnižšími a nevyššími příjmy na obyvatele.

Navrhované posílení objemu se promítne zvýšením podílu obcí na sdílených daních – a to ze současných 21,4 % na 22,96 % u jednotlivých dílčích daňových příjmů definovaných stávajícím zákonem.

V návaznosti na požadavek snížení rozdílu mezi obcemi s nejvyššími a nejnižšími příjmy na obyvatele se navrhuje do zapojit tři města (Plzeň, Ostrava, Brno) do propočtu rozdělování sdílených daní k ostatním městům. Upravuje se počet velikostních skupin a výše jednotlivých koeficientů. Tím dochází ke korekci dosavadního výjimečného postavení největších měst. Hlavní město Praha má mít nadále oddělený propočet, ale i v jejím případě má dojít k snížení příjmů úpravou přepočítávacího koeficientu. Celkový dopad do příjmů největších měst má představovat 4,9 mld. Kč (Praha 2,2 mld. Kč a další tři města po 0,9 mld. Kč), které by byly po dobu 4 let kompenzovány.

V propočtu sdílených daní se počítá také se zvýšením váhy kritéria prostého počtu obyvatel jako prvku, který přispěje ke snížení rozdílů v příjmech na obyvatele – navrhuje se zvýšení z dosavadních 3 % na 10 %.

Nově se návrhem zavádí kritérium rozdělování podle počtu dětí v mateřských školách a žáků v základních školách. Váha tohoto kritéria bude 7 %. Současně se navrhuje převést do objemu sdílených daní částku 1,5 mld. Kč, která dosud byla vyplácena obcím ze státního rozpočtu formou příspěvku na školství.

Zavedení uvedeného kritéria (váha 7 %) a změna váhy prostého počtu obyvatel na 10 % znamená pokles váhy kritéria postupných přechodů na 80 %.

Sdílené daně a daňové výnosy na jednoho obyvatele v jednotlivých velikostních kategoriích obcí podle návrhu ukazuje druhá část tabulky 5.

Navrhovatel předpokládá účinnost nové právní úpravy od roku 2013.

Porovnání stávajícího a navrhovaného modelu

Při stávajícím modelu by sdílené daně na obyvatele u hlavního města Prahy činily 29,6 tis. Kč. Jedná se o modelový propočet v rámci sdílených daní obcí. Kategorie s nejnižším průměrným výnosem (kategorie obcí s 2–5 tis. obyvateli) by získala cca 6,8 tis. Kč na obyvatele. Hlavní město tedy v porovnání s touto hodnotou získává cca 4,4 násobek.

Při navrhovaném modelu by sdílené daně na obyvatele u hlavního města Prahy činily 27,8 tis. Kč a minimální průměrný výnos by výrazně vzrostl – pohyboval by se přibližně na úrovni 9,2 tis. Kč. Navrženými kroky by bylo dosaženo redukce poměru výnosu na obyvatele mezi hl. m. Prahou a průměrem u “nejchudší“ kategorie obcí na 3,0 násobek.

Výši zisků (ztrát) v jednotlivých kategoriích obcí (u měst Prahy, Plzně, Ostravy a Brna) při porovnání současného a navrhovaného modelu sdílených daní uvádí tabulka 6.

Graf č. 1. Průměrný výnos sdílených daní na obyvatele (v tis. Kč)

Ze známého grafu průměrných výnosů sdílených daní vidíme, že navrhovanou změnou propočtu by došlo k výraznému posílení středních velikostních kategorií (odstranění tzv. „U“ křivky). Naopak významné snížení sdílených daní by zaznamenala 4 největší města. I přes toto krácení by ale například města Ostrava a Brno (cca 15 tis. Kč) získala hruba o polovinu vyšší sdílené daně na obyvatele než města Olomouc a Liberec (cca 10 tis. Kč); určité zvýhodnění z pohledu výše sdílených daní na jednoho obyvatele by si zachovalo i město Plzeň. Největším městům se po dobu čtyř let navrhuje příjmové ztráty kompenzovat ze státního rozpočtu.

Celý návrh nového modelu je prakticky koncipován bez dopadu na státní rozpočet. Růst podílu sdílených daní odpovídá snížení dotačních prostředků ze státního rozpočtu včetně převodu příspěvku na školství. Přímý dopad do státního rozpočtu budou představovat mimořádné dotace největším městům určené k částečné kompenzaci dopadů, spojených s přechodem na nový model propočtu.

Svaz měst a obcí

prezentoval v polovině srpna stanovisko předsednictva, kterým vítá rozhodnutí Ministerstva financí ČR předložit po delší době návrh novely rozpočtového určení daní. Konstatuje, že navrhované změny jsou většinou pozitivní, protože vycházejí z dlouhodobých svazových požadavků. Řada navrhovaných opatření však potřebuje upřesnit a dále řešit některé nepostihnuté problémy.

Shrnutí připomínek po ukončení připomínkového řízení zveřejnil SMO koncem srpna. Jde zejména o:

• žádost o doplnění předpokládaného příjmů „na žáka“ – není zřejmé, s jakou částkou daňových příjmů na žáka návrh počítá. Srovnání je podstatné jak pro obce, které školu zřizují, tak pro obce, které dnes hradí neinvestiční náklady.
• zajištění provázanosti novely s ostatními zákony – zavedení kritéria sdílení „na žáka“ doplnit odpovídající změnou ve školském zákoně a provázáním se zákonem o rozpočtových pravidlech.
• životní minimum obce – minimální úroveň daňových příjmů na obyvatele ve výši 7 800 Kč Svaz navrhuje jako tzv. životní minimum obce a doporučuje neúčelovou kompenzaci pro obce s výnosem pod touto hranicí.
• detailní informace o zapojení státních dotací – upřesnit, kterých dotací (odvětví) se úspory budou dotýkat. Navíc pouhé krácení titulů nepovede ke snížení administrativy, vhodnější by bylo některé programy přímo zrušit.
• právní zakotvení kompenzace snížení zdrojů – veřejně deklarovaný příslib předkladatele v čase kompenzovat snižování zdrojů pro čtyři největší města je nutno zakotvit do zákona.
• chybějící motivaci pro podporu podnikání – vzhledem k absenci reálných motivačních kritérií doporučoval Svaz posílit dopravní obslužnost kritériem o váze 5 % dle počtu přepravovaných osob.
• úpravu v současné motivační složce – inkaso z dnešního podílu 30 % z celostátního výnosu z fyzických osob podávajících přiznání, byla v na začátku srpna letošního roku stále ještě záporná a to je nutno řešit.
• chybějící podpora meziobecní spolupráce – návrh novely ani žádné jiné kroky vlády nenaznačují snahu o podporu dobrovolné meziobecní spolupráce, naopak dobrovolné svazky obcí platí daň z příjmů právnických osob shodně jako podnikatelské subjekty.
• změna datového zdroje pro počet obyvatel – Svaz navrhuje změnu a stanovení počtu obyvatel pro výpočet RUD dle údajů Ministerstva vnitra a nikoli ČSÚ.
• rozšíření spektra sdílených daní – zahrnout do sdílených daní také daně spotřební.

Sdružení místních samospráv

Zveřejnilo stanovisko svého předsednictva k návrhu novely zákona o rozpočtovém určení hned na počátku srpna. Cílem zákona je zmírnění stávajících neodůvodněných rozdílů v příjmech samospráv ze sdílených daní. Trvalou prioritou činnosti SMS ČR je prosazení systémového a odůvodněného financování obcí a úplné odstranění diskriminace obcí a měst do 150 tis. obyvatel při rozdělování sdílených daní. Předsednictvo SMS konstatuje, že aktuální návrh není systémovým řešením založeným na analýze práv, povinností a podmínek udržitelného života v obcích a regionech. I s touto výhradou však uvedený návrh vítá a podporuje, protože zpracování a předložení novely vychází ze současné politické situace a respektuje dnešní ekonomické možnosti státního rozpočtu. Změna zákona vznikla i díky více než pětiletému úsilí SMS ČR a jeho členských obcí.

K vnitřní konstrukci novely, nastavení kritérií a jejich vah, je jistě možno předložit množství návrhů na její úpravy. Předsednictvo SMS ČR varuje před takovými kroky, které povedou k rozmělnění tématu, snížení pravděpodobnosti konečné dohody a tím šance na přijetí novely. Je nutno usilovat o přijetí předložené novely RUD, která je jednoznačně krokem správným směrem. Její přijetí je jedinečnou příležitostí k zastavení vylidňování venkovských oblastí, ke zmírnění diskriminace občanů sídel pod 150 tis. obyvatel, zmenšení nerovnoměrnosti ve financování obcí a k podstatnému srovnání možností rozvoje jednotlivých regionů.

Předsednictvo SMS vyzvalo všechny představitele samospráv, představitele politických stran a především zákonodárce, poslance a senátory, aby se zasadili o podporu, přijetí a co nejrychlejší nabytí účinnosti novely v navrhovaném znění.

Závěrem

Schválení předložené novely bude předmětem politických i odborných sporů. Některé odborné názory, volající po uplatnění jsou patrné již z připomínek Svazu měst a obcí. Řada dalších názorů zřejmě teprve zazní v průběhu projednávání ve vládě a zejména v Parlamentu. Politicky vyhraněný rozpor už zazněl v souvislosti s navrhovaným snížením daňových příjmů největších měst, které odmítla Výkonná rada ODS. To se zcela jistě odrazí při projednávání ve vládě i v Poslanecké sněmovně. Pravděpodobným výsledkem bude kompromis, doufejme, že rozumný.

S využitím materiálů MF ČR, SMO ČR a SMS ČR

Antonín Eliáš