Změny DPH přinesou obcím nižší příjmy a vyšší výdaje

V březnu předložilo ministerstvo financí k připomínkám novelu zákona o dani z přidané hodnoty (DPH), které se pracovně říká „sazbová novela“. Zvyšování sazeb DPH se samozřejmě dotkne také samosprávy, a to v příjmech i výdajích. Hlavní problém však představuje další zvýšení nejistoty při odhadování zdrojů, které obce získávají z daňových příjmů.

O riziku chybného odhadu celkového přínosu ze zvýšení sazeb DPH na rozpočty samosprávy jsme již informovali dříve (viz Obec a finance č. 2/2011). Důvodová zpráva k návrhu novely obsahuje velmi podrobné výpočty dopadů na příjmy veřejných rozpočtů a již z těchto čísel je zřejmé, že úprava má na obce negativní vliv. Přitom v první verzi předkladatel zcela opominul, že zvýšení sazeb se samozřejmě promítne také do výdajů, neboť veřejný sektor se u většiny svých činností nachází v pozici konečného příjemce, tedy skutečného poplatníka daně.

Obce s čistou ztrátou

Je již všeobecně známo, že návrh předpokládá úpravu dnešní snížené sazby DPH ve výši 10 %, a to v příštím roce na 14 % a v roce 2013 na 17,5 %. Současně by v roce 2013 mělo dojít ke snížení základní sazby z dnešních 20 % na 17,5 %. Vzhledem k tomu, že obce získávají pětinu z daňového inkasa, bylo by pro ně takové zvýšení příjmově zajímavé.

Předkladatel si ovšem tuto vazbu uvědomuje a v důvodové zprávě uvádí: „S ohledem na cíl, kterým je získání zdroje k realizaci penzijní reformy, která bude účinná od roku 2013, z dodatečného výnosu z daně z přidané hodnoty, je potřeba změnit zákon o rozpočtovém určení daní. Navrhuje se proto upravit podíl na sdíleném výnosu daně z přidané hodnoty pro obce a kraje tak, aby finanční dopad zvýšeného výnosu na obce a kraje byl neutrální. Propočtem bylo zjištěno, že ke korekci pozitivních dopadů zvýšeného inkasa daně z přidané hodnoty z důvodu změn v sazbách daně je třeba současný podíl 21,4 % pro rozpočty obcí změnit od 1. ledna 2012 na 19,93 % a od 1. ledna 2013 na 19,90 %“.

U výše uvedené citace je dobré se pozastavit u skutečnosti, že ke snížení podílu obcí dochází již od roku 2012, zatímco s účinností penzijní reformy se počítá od roku 2013. Za druhé lze pak až obdivovat schopnost předkladatele vypořádat se s neznámou veličinou přírůstku inkasa DPH na dva roky dopředu a upravit zákon o rozpočtovém určení daní na dvě desetinná místa. Není samozřejmě ve rámci státu jiné instituce, která by měla lepší přísun informací o vývoji inkasa daně, ale i malá nepřesnost (při odhadu inkasa a při stanovení podílu sdílených daní) bude pro obce znamenat reálné snížení příjmů.

Jestliže důvodová zpráva podrobně rozebírá úsilí o změnu rozpočtového určení v případě daně z přidané hodnoty, pak nezmiňuje skutečnost, že také daň z příjmů fyzických osob je daní sdílenou. „Vzhledem k očekávanému negativnímu dopadu zvýšení daně z přidané hodnoty zejména na nízkopříjmové skupiny se navrhuje jako jedna z kompenzací prostřednictvím daňového systému zvýšení daňového zvýhodnění na jedno dítě o 1800 Kč ročně, tzn. o 150 Kč měsíčně, což představuje přínos pro ty rodiny s dětmi, které mohou daňové zvýhodnění uplatňovat.“ Návrh tedy pro obce nepředpokládá žádný nárůst příjmů z titulu vyšších sazeb DPH a zároveň přináší pokles příjmů z titulu nižšího výnosu z daně z příjmů fyzických osob.

Kolik půjde na důchody?

Samotný převod na speciální účet rezervy pro důchodovou reformu, který se vytváří v rámci státních finančních aktiv, má být zajištěn úpravou § 36 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Návrh obsahuje podíl ve výši 6,2 %. Důvodová zpráva přímo uvádí, že převáděná částka se snižuje o kompenzace prováděné vládou v důsledku zvýšení sazeb daně z přidané hodnoty. Na důchodový účet se tedy převádí méně než je předpokládaný výběr, ale pro obce se žádná vládní kompenzace nepřipravuje, i když je zřejmé, že jejich výdaje také vzrostou (viz dále).

Na základě údajů z důvodové zprávy k návrhu novely, která je dostupná na webových stránkách veřejné části systému eklep, došlo k sestavení následující tabulky.

Údaje v tabulce zohledňují pouze dopady novely, autonomní růst daní (v posledních letech spíše pokles) zde obsažen není. I po začlenění plného podílu motivační složky 1,5 % je zřejmé, že návrh předpokládá v roce 2012 meziroční pokles obecních zdrojů. Pro rok 2012 by celkové příjmy z DPH měly vzrůst o 21,3 mld. Kč. Nepřesnost ve výši 1 mld. Kč, což odpovídá 5 % a není nereálná, znamená pro obce meziroční pokles oproti roku 2011 (v rozpočtované hodnotě, realita roku 2011 bude možná jiná).

Z tabulky také vychází odhad příjmů důchodového účtu, který je zhruba o 8 mld. Kč nižší než očekávaný přírůstek DPH. Pokud by měl být splněn záměr vyvedení všech příjmů získaných ze zvýšení sazby na zvláštní důchodový účet, musel by podíl činit 9,9 % nikoliv 6,2 %.

Čtyři procenta růstu výdajů

Snížená sazba DPH se uplatňuje např. u dodávek tepla a chladu, stavebních a montážních prácí v oblasti bydlení, ze zboží uvedeného v příloze č. 1 jde o učebnice, potraviny pro školní jídelny, v příloze č. 2 se pak nachází např. úprava vody a jejich čištění, zpracování komunálního odpadu nebo hromadná doprava. Výdaje porostou v případě, že obce, resp. na jejím rozpočtu závislá organizace, nemá komu dále daň přeúčtovat v podobě zdanitelného plnění.

Vliv na rozpočty jednotlivých obcí se tak liší dle struktury zajišťovaných služeb a pravomocí. Největší dopad se očekává u výdajů na městskou dopravu, oprav bytového fondu, svozu odpadů a samozřejmě příspěvků na provoz zřizovaných organizací (nejčastěji školy). Předpokládané zvyšování výdajů poroste s objemem zajišťovaných veřejných služeb, kde je obec v pozici konečného spotřebitele. U velkých měst se meziroční nárůst odhaduje v řádek desítek milionů. Je zřejmé, že absolutní hodnoty nemají úplnou vypovídací schopnost. Ovšem procentní vyjádření odhadovaného růstu výdajů ku celkovým výdajům znesnadňuje fakt, že ve výdajích obce se promítají průtokové položky a převody vlastních fondů. Ze srovnání výdajů tříděných dle jednotlivých skupin rozpočtové skladby vyplývá, že např. u školství může dojít jen z důvodu novely ke zvýšení výdajů až o plná 4 %.

Nejhorší je nejistota

Dopady novely zákona o DPH budou pro obce negativní. Ale není jisté, zda skutečnost nebude ještě horší než se očekává. Nejistota daňového inkasa se v poslední době stále zvyšuje. V prvním čtvrtletí letošního roku zaznamenala většina obcí meziroční pokles DPH, u daně z příjmů fyzických osob z přiznání se opět objevila záporná hodnota, která převyšuje i hodně špatný rok 2009. Existuje obava, jak se letos naplní daň z příjmů právnických osob. Ministerstvo financí je jediné schopno provést rozbor nepříznivého vývoje daňového inkasa a věřme, že informace z něj získané se v návrzích změn zákonů odrážejí.

Problém však nastává, pokud samo ministerstvo provede chybný krok. Pak se rozpočty obcí musí přizpůsobovat nepřizpůsobitelnému v příjmech či výdajích. Jako příklad uveďme nedávnou diskuzi související s výrokem Ústavního soudu ohledně zdanění stavebního spoření. Úvahy, jak ovlivnit rozpočty obcí, které již získaly výnos ze sdílené daně, jejíž výnos je však třeba vrátit účastníkům stavebního spoření, nejsou na místě. Růst daňových příjmů z této daně přeci měl kompenzovat zkrácený příspěvek na přenesený výkon státní správy.

Stát tak již letos na obcích ušetřil, což vyplývá přímo z textu návrhu státního rozpočtu (str. 19 v části Rozpočty územních samosprávných celků, dobrovolných svazků obcí a regionálních rad regionů soudržnosti): Výsledný příspěvek tímto způsobem zohledňuje krácení prostředků s cílem dosáhnout úspor v rámci finančních vztahů k rozpočtům obcí a rozpočtu hl. m. Prahy v kapitole Všeobecná pokladní správa schválených v usnesení vlády č. 563 ze dne 11. srpna 2010. Oproti tomu budou obce participovat v souladu s platnou úpravou rozpočtového určení daní na dodatečných daňových příjmech plynoucích z realizace opatření obsažených v programovém prohlášení vlády (např. zdanění příspěvků na stavební spoření) a z dalších opatření, která mají vliv na daňové příjmy obcí (např. snížení slevy na dani poplatníka). Předpokládaný kladný efekt do rozpočtů obcí se odhaduje ve výši cca 2,4 mld. Kč ve srovnání s predikcí daňových příjmů na rok 2011, která nezohledňuje vliv zmiňovaných opatření (tzv. „autonomní výhled“).

Nemělo by se počkat?

Předpokládaný kladný efekt zřejmě letos očekávat nelze. Ještě větší pochybnosti se pak objevují v souvislosti s rokem 2012. Nebylo by pro obce i ministerstvo jednodušší ponechat v roce 2012 stávající sdílení daní a dle reálnějších údajů připravovat změnu od roku 2013? Časový posun u samosprávy nijak nebrání převodu části výnosů ze samotného státního rozpočtu na speciální účet již v roce 2012. Odložením změny ve sdílení na rok 2013 by sice došlo k souběhu s avizovanou „velkou“ novelou RUD, ale také pro její potřeby by jistější hodnoty celkového inkasa byly vhodnější.

Zdroj: MF ČR – důvodová zpráva k návrhu

Ing. Jaroslava Kypetová, PhD., Kancelář Svazu měst a obcí ČR