K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Solon – elektronická publikace pro pracovníky veřejné správy a návštěvníky knihoven

Přímá volba starostů na Slovensku

Datum: 12. 7. 2011, zdroj: OF 2/2011, rubrika: Legislativa

V analytickém materiálu o zavedení přímé volby starostů, který připravilo Ministerstvo vnitra a počátkem roku jej projednala vláda, jsou podrobně mj. popsány poznatky z uplatňování přímé volby starostů na Slovensku. Podrobně je slovenská právní úprava v této analýze rozpracována i z důvodu, že dle některých názorů by mohl být slovenský model inspirativní pro českou právní úpravu přímé volby starostů a zakotvení vzájemného postavení a kompetencí starosty a zastupitelstva.

Analýza vychází z právní úpravy postavení orgánů obce obsažené v zákoně č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadeni v znení neskorších predpisov, a zohledňuje důležité změny vyplývající z novely provedené zákonem č. 102/2010 Z. z. s účinností od 1. dubna 2010. Zvláštní pozornost je věnována popsání výhod a nevýhod slovenského modelu; v této části se však nejedná o teoretickou kritiku ze strany zpracovatele analýzy, nýbrž o tlumočení pozitivních a negativních stránek právní úpravy a aplikační praxe na Slovensku v podobě, kterou interpretují samotní zástupci Ministerstva vnitra Slovenské republiky.

Tyto poznatky by proto měly být zohledněny v probíhající diskuzi o zavedení přímé volby starostů v ČR, neboť odrážejí autentickou zkušenost z aplikace přímé volby v zemi, uplatňující tento model téměř dvě desetiletí.

Starosta a zastupitelstvo

Postavení starosty jako orgánu obce je v Slovenské republice zakotveno na ústavní úrovni – podle článku 69 zákona Ústavy SR (č. 460/1992 Zb.) jsou orgány obce obecní zastupitelstvo a starosta obce. V souladu s tímto ústavním vymezením stanoví i zákon č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadeni, že orgány obce jsou obecní zastupitelstvo a starosta (§ 10 zákona). Zastupitelstvo si může podle potřeby zřídit a zrušit jako stálé nebo dočasné výkonné, kontrolní a poradní orgány, zejména obecní radu, komise a určit jim náplň práce; může zřídit a zrušit i další své orgány a útvary, pokud tak stanoví zvláštní zákon (např. obecní policii). V § 14 zákon stanoví určitá pravidla pro počet členů rady, rozhodne-li se ji zastupitelstvo zřídit, a pravidla pro její schopnost usnášení.

V každém případě – na rozdíl od našeho zákonného pojetí rady jako výkonného orgánu obce – je dle slovenské úpravy rada fakultativním iniciativním, výkonným a kontrolním orgánem obecního zastupitelstva a zároveň plní funkci poradního orgánu starosty.

Vzájemné postavení zastupitelstva a starosty není založeno na principu nadřízenosti a podřízenosti, jedná se o orgány korelativní. Zastupitelstvo proto nemůže starostovi ukládat úkoly. Zastupitelstvu je zákonem svěřena rozhodovací pravomoc; rozhoduje o základních otázkách života obce, které jsou zákonem konkretizovány. Ve statutu si zastupitelstvo může vyhradit rozhodování i o jiných věcech. Nemůže si však vyhradit rozhodování ve věcech, které jsou zákonem vyhrazeny starostovi obce. Starosta obce tedy rozhoduje ve všech záležitostech správy obce, pokud nejsou zákonem nebo statutem vyhrazeny obecnímu zastupitelstvu (§ 13 odst. 4 písm. e zákona).

Správa obce s výhradou

Zastupitelstvo rozhoduje o základních otázkách života obce, zejména mu je vyhrazeno (§ 11 odst. 4 zákona o obecním zřízení):

  • určovat zásady hospodaření a nakládání s majetkem obce a s majetkem státu, který má v užívání, schvalovat nejdůležitější úkony týkající se tohoto majetku a kontrolovat hospodaření s ním
  • schvalovat rozpočet obce a jeho změny, kontrolovat jeho čerpání a schvalovat závěrečný účet obce
  • schvalovat územní plán obce
  • vyhlašovat místní referendum
  • volit a odvolávat hlavního kontrolora obce
  • zřizovat, zrušovat a kontrolovat rozpočtové a příspěvkové organizace obce, zakládat a zrušovat obchodní společnosti a jiné právnické osoby a schvalovat zástupce obce do jejich statutárních a kontrolních orgánů

Pokud jde o postavení obecního úřadu, ten zabezpečuje organizační a administrativní záležitosti zastupitelstva a starosty a orgánů zřízených zastupitelstvem. Zejména vypracovává písemná vyhotovení rozhodnutí obce a zabezpečuje písemnou agendu orgánů obce, je podatelnou apod. Obecní úřad tedy není chápán jako v české koncepci územní samosprávy, tzn. jako orgán obce, který vykonává přenesenou působnost v rozsahu stanoveném zákonem (srov. § 109 odst. 3 písm. b zákona o obcích).

Postavení starosty obce, jak vyplývá především ze zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadeni, lze charakterizovat následovně (pozn. zákonem č. 102/2010 Z. z. došlo k poslední významné novelizaci tohoto zákona): Starosta je představitelem obce a nejvyšším výkonným orgánem obce, který vykonává správu obce. Svolává a vede zasedání obecního zastupitelstva a obecní rady a podepisuje jimi přijatá usnesení (nepodepsáním usnesení zastupitelstva může pozastavit jeho výkon, pokud se domnívá, že odporuje zákonu nebo je pro obec zjevně nevýhodné). Starosta zastupuje obec navenek ve vztahu ke státním orgánům, fyzickým i právnickým osobám. Jak bylo uvedeno výše, starosta obce rozhoduje ve všech záležitostech správy obce, pokud nejsou zákonem nebo statutem vyhrazeny obecnímu zastupitelstvu. Obecní zastupitelstvo dle zákona určí nejpozději 90 dnů před volbami na celé funkční období rozsah výkonu jeho funkcí (§ 11 odst. 4 písm. i zákona), v průběhu funkčního období starosty jej může změnit jen na návrh starosty.

Starosta je rovněž statutárním orgánem v majetkoprávních vztazích obce a pracovněprávních vztazích zaměstnanců obce.

Změna postavení starosty

V administrativně-právních vztazích měl starosta do novely obecního zřízení provedené zákonem č. 102/2010 Z. z. postavení správního orgánu a rozhodoval proto dle obecných předpisů o správním řízení o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. S účinností od 1. dubna 2010 došlo k zásadní změně v postavení starosty: není již správním orgánem, tím je obec jako právnická osoba. Starosta obce může rozhodováním o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy písemně pověřit zaměstnance obce, ten pak jménem obce rozhoduje v mezích tohoto písemného pověření (§ 13 odst. 5 zákona). Jedná-li se o rozhodnutí v rámci přeneseného výkonu státní správy, rozhoduje o opravném prostředku proti rozhodnutí starosty nadřízený orgán státní správy, zatímco o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věcech samosprávy rozhoduje zásadně soud. V obou případech se postupuje podle zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok), v znení neskorších predpisov.

Funkce starosty je veřejnou funkcí; zákon stanoví taxativně důvody neslučitelnosti funkce starosty s jinými funkcemi.

Volby starostů

Volby starostů jsou upraveny zákonem č. 346/1990 Zb., o voľbách do orgánov samosprávy obcí, ve znění pozdějších předpisů.

Starostu obce volí obyvatelé obce, kteří mají na jejím území trvalý pobyt, na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním na čtyřleté funkční období. Starostou může být zvolen volič, u něhož nenastaly překážky ve výkonu volebního práva (výkon trestu odnětí svobody, resp. zbavení či omezení ve způsobilosti k právním úkonům) a který dovršil nejpozději v den voleb 25 let věku. Každá obec tvoří pro volby jednomandátový volební obvod.

Kandidátní listiny pro volby starostů mohou podávat politické strany, z nichž každá může uvést na kandidátní listině pouze jednoho kandidáta; politické strany mohou podat rovněž kandidátní listinu se společným kandidátem. Kandidovat na funkci starosty mohou rovněž nezávislí kandidáti; součástí kandidátní listiny je v tomto případě petice podepsaná stanoveným počtem voličů podporujících kandidaturu na funkci starosty. Kandidát na funkci starosty musí mít trvalý pobyt v obci, ve které kandiduje. Starostou je zvolen kandidát, který získal nejvyšší počet hlasů. Při rovnosti hlasů se konají nové volby.

S účinností od 1. dubna 2010 se změnila rovněž právní úprava zastupování starosty zástupcem starosty. Dle předcházející úpravy starostu obce zastupoval po dobu jeho nepřítomnosti jeho zástupce, kterého na návrh starosty volilo zastupitelstvo z řad svých členů; zástupce starosty mohl být zastupitelstvem kdykoliv odvolán. Dle nové úpravy starostu zastupuje zástupce starosty, kterého zpravidla na celé funkční období pověří zastupováním starosta do 60 dní od složení slibu starosty; pokud tak neučiní, zástupce starosty zvolí obecní zastupitelstvo. Zástupcem starosty může být pouze člen zastupitelstva. Pokud má obec více jak 20 000 obyvatel, může starosta pověřit zastupováním dva zástupce starosty; přitom určí jejich pořadí. Starosta může zástupce starosty kdykoliv odvolat. Odvolá-li starosta svého zástupce, pověří zastupováním jiného člena zastupitelstva do 60 dnů od odvolání zástupce starosty. Zástupce starosty zastupuje starostu v rozsahu stanoveném v písemném pověření. Zanikne-li mandát starosty v průběhu funkčního období, plní úkoly starosty v plném rozsahu jeho zástupce, a to do složení slibu novým starostou.

Zánik mandátu a kontrola starosty

Platové poměry starostů jsou upraveny zvláštním zákonem, který stanoví minimální výši měsíčního platu starosty, odpovídající počtu obyvatel obce; nad tento rámec lze na základě rozhodnutí zastupitelstva poskytnout starostovi odměnu, resp. zvýšení platu až do stanovené výše.

Mandát starosty zaniká na základě zákonem stanovených taxativních důvodů, mj. rovněž vyhlášením výsledku hlasování obyvatel obce o odvolání starosty. Tato skutečnost je projevem politické odpovědnosti starosty vůči obyvatelům obce. Zákon stanoví případy, ve kterých zastupitelstvo může či musí vyhlásit hlasování obyvatel obce o odvolání starosty (pokud o to peticí požádá alespoň 30 % oprávněných voličů, pokud starosta hrubě či opakovaně zanedbává své úřední povinnosti, resp. porušuje právní předpisy, pokud nepřítomnost starosty či jeho nezpůsobilost k výkonu funkce trvá déle než 6 měsíců; v tomto posledně uvedeném případě je na uvážení zastupitelstva, zda vyhlásí hlasování o odvolání starosty). Výsledky hlasování obyvatel obce o odvolání starosty jsou platné, pokud se hlasování zúčastnila alespoň jedna polovina oprávněných voličů a pokud bylo rozhodnutí přijato nadpoloviční většinou zúčastněných hlasujících.

V otázce kontroly činnosti starosty obce platí, že starosta nepodléhá kontrolní působnosti tzv. hlavního kontrolora, jakožto zvláštního orgánu interní kontroly obce. Určitou formu vnitřní kontroly starosty obce představuje tak pouze právo obecních zastupitelů interpelovat starostu ve věcech týkajících se výkonu jeho činnosti. Využít lze rovněž práva občanů na svobodný přístup k informacím. Pokud jde o vnější kontrolu činnosti starosty, platí, že obec (a v jejím rámci i starosta) podléhá státnímu dozoru v rozsahu vymezeném zvláštními předpisy. K prošetření stížností směřujících proti činnosti starosty obce je příslušná komise zřízená za tímto účelem obecním zastupitelstvem.

Výhody a nevýhody

Při zpracování analýzy zavedení přímé volby starostů proběhla jednání se zástupci Ministerstva vnitra Slovenské republiky, kteří se na základě vlastních aplikačních zkušeností vyjádřili rovněž k otázce výhod a nevýhod přímé volby starostů. Tyto poznatky lze shrnout následujícím způsobem.

Výhody přímé volby:

  • Moc v obci je rozdělená. Starosta jako nezávislý orgán je protiváhou obecnímu zastupitelstvu.
  • Funkce starosty je individuálním postem a stojí v tomto smyslu pod výraznější kontrolou obyvatel obce, kteří ho mohou z funkce odvolat.
  • Správa obce je jednodušší a pružnější.
  • Ustavení starosty do funkce probíhá na základě přímé demokracie, tzn. nejširší zapojení občanů do správy obce.

Nevýhody přímé volby:

  • Slabá vnitřní kontrola činnosti starosty, jehož nemůže kontrolovat ani zastupitelstvo ani hlavní kontrolor.
  • Rubem silného postavení starosty je jeho malá, v podstatě pouze politická, odpovědnost, což se s ohledem na jeho silné postavení a odbornou náročnost na výkon jeho funkce (mj. jako správního orgánu) nejeví jako dostatečné.
  • Vznik patových situací v případě, že starosta a obecní zastupitelstvo nemají vůli vzájemně spolupracovat (zastupitelstvo odmítá návrhy předložené starostou a naopak).
  • Výhoda přímé demokracie se ztrácí v případech, kdy v obci přetrvává nezájem o opětovnou účast voličů ve volbách. Jelikož není stanoveno kvorum pro účast ve volbách a uplatňuje se systém relativní většiny, postačí v řadě případů ke zvolení malé množství hlasů.

Z uvedených poznatků vyplývá, že každé výhodě odpovídá určitá nevýhoda. Diskuze o zavedení přímé volby starostů v ČR by se proto měly objektivně zaměřit na obě skupiny argumentů (pozitiva i negativa) s ohledem na to, zda potenciální pozitivní dopady zavedení přímé volby převáží nad průvodními dopady negativními.

V podmínkách České republiky navíc existuje odlišná základní koncepce v organizaci územní samosprávy oproti Slovensku, což jenom umocňuje výhody i nevýhody – pozitivní i negativní dopady přímé volby.

Podle materiálu "Analýza přímé volby starostů", který zpracovalo Ministerstvo vnitra pro jednání vlády.

TOPlist
TOPlist