Ručení obce za závazky fyzických a právnických osob

Obecné pravidlo stanovené obci, neručit za závazky fyzických osob a právnických osob, uvedené v § 38 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, má několik výjimek. Pravidlo upravující ručení obce je v obecním zřízení zakotveno až od 31. prosince 2001.

Předchozí zákon o obcích (č. 367/1990 Sb.) tuto problematiku nijak neupravoval a obdobně ani v původním znění současného obecního zřízení z roku 2000 nebyla žádná zmínka o ručení obce.

Historický pohled na ručení obce

Zakotvení institutu ručení, resp. spíše "neručení" obce za závazky fyzických osob a právnických osob do obecního zřízení je reakcí na neblahé zkušenosti z 90. let 20. století a počátku 21. století, kdy některé obce ručily za závazky soukromých podnikatelů a v případě úpadku těchto podnikatelů musely obce následně splnit svůj ručitelský závazek a tím se dostávaly do těžko řešitelných situací (zejména pokud šlo o obce s malým rozpočtem). Obce tím, že ručily za závazky soukromých podnikatelů (např. za bankovní úvěry), se snažily motivovat podnikatelské subjekty k investování na jejich území, čímž se mělo napomoci (alespoň částečnému) řešení místních problémů (snížení nezaměstnanosti, zvýšení daňových výnosů do rozpočtu obce apod.). V situaci, kdy podnikatelský projekt byl neúspěšný a soukromý podnikatel nebyl schopen splácet své závazky, však přešla povinnost splatit nesplacené peněžité závazky na ručitele (tj. obec), čímž obec mohla přijít o majetek nemalé hodnoty.

Omezení práva obce ručit za závazky fyzických či právnických osob bylo poprvé zakotveno do obecního zřízení novelou č. 450/2001 Sb., která s účinností od 31. prosince 2001 zcela vyloučila ručení obcí za závazky fyzických a právnických osob s výjimkou těch právnických osob, jichž byla sama zřizovatelem.

Takto poměrně přísně formulovaný zákaz ručení byl urychleně zmírněn, a to na základě novely obecního zřízení č. 313/2002 Sb. s účinností od 12. července 2002. Tato novela sice opět vychází z formy zákazu možnosti obce ručit za závazky fyzických osob a právnických osob, avšak rozšířila počet výjimek z uvedeného zákazu z jedné na pět, kdy obec za závazky daných osob ručit může.

S účinností od 28. února 2003 přidala další novela obecního zřízení č. 59/2003 Sb. jednu výjimku, která umožňuje obci ručit za závazky honebních společenstev. Šest výjimek z jinak obecné povinnosti obce neručit za závazky fyzických osob a právnických osob obsahuje účinné znění obecního zřízení dodnes.

Pojem ručení

Institut ručení, jakožto jednu z právních forem zajištění závazku, upravuje obchodní zákoník a občanský zákoník. Podle § 303 obchodního zákoníku platí, že kdo (fyzická nebo právnická osoba) věřiteli písemně prohlásí, že ho uspokojí, jestliže dlužník vůči němu nesplní určitý závazek, stává se dlužníkovým ručitelem. Podle § 546 občanského zákoníku lze dohodou účastníků zajistit pohledávku ručením. Ručení vzniká písemným prohlášením, jímž ručitel bere na sebe vůči věřiteli povinnost, že pohledávku uspokojí, jestliže ji neuspokojí dlužník. Z obchodního zákoníku vyplývá, že zajištění závazku ručením je tímto zákoníkem upraveno komplexně, a proto se pro obchodní závazkové vztahy nepoužijí ustanovení § 546 až 550 občanského zákoníku upravující ručení v občanskoprávních vztazích.

Ručením (ať již podle obchodního nebo občanského zákoníku) lze rozumět jednostranný právní úkon ze strany obce, který směřuje k převzetí ručitelského závazku vůči třetí osobě. Převzetí ručitelského závazku je podle § 85 písm. j) obecního zřízení vyhrazenou pravomocí zastupitelstva obce.

Navzdory tomu, že obecní zřízení omezuje okruh případů, kdy obec může ručit za závazky vůči třetím osobám, na druhou stranu to však zároveň neznamená, že obec nemůže být ručitelem i v jiných situacích předvídaných zvláštními zákony (zvláštní právní úprava má aplikační přednost před obecnou úpravou zakotvenou v § 38 odst. 3 obecního zřízení). Příkladem ručení, které vyplývá ze zvláštního zákona, je u daně darovací, kde dárce (není-li poplatníkem této daně) má postavení ručitele (§ 5 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů) nebo u daně z převodu nemovitostí, kde nabyvatel je ručitelem převodce (prodávajícího) pro zaplacení daně z převodu nemovitostí; tj. nezaplatí-li převodce (prodávající) daň z převodu nemovitostí, přechází tato povinnosti na nabyvatele, jakožto ručitele ze zákona [§ 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 357/1992 Sb.].

Ručením podle § 38 odst. 3 obecního zřízení je nutno rozumět pouze institut ručení definovaný v § 303 obchodního zákoníku a § 546 občanského zákoníku. Na jiné druhy zajištění závazků (např. zastavení věcí ve smyslu § 152 občanského zákoníku, bankovní záruka podle § 313 obchodního zákoníku) se tak omezení uvedená v § 38 odst. 3 obecního zřízení nevztahují.

Výjimky ze zákazu ručení obce

Na základě § 38 odst. 3 obecního zřízení nesmí obec ručit za závazky fyzických osob a právnických osob, avšak s následujícími šesti výjimkami (kdy tedy obec ručit může), kterými jsou:

• závazky vyplývající ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici uskutečňovanou s finanční podporou ze státního rozpočtu, státních fondů nebo národního fondu,
• závazky vyplývající ze smlouvy o úvěru, jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici do obcí vlastněných nemovitostí,
• závazky těch, jejichž zřizovatelem je obec, kraj nebo stát,
• závazky těch, v nichž míra účasti obce samé nebo spolu s jinou obcí nebo obcemi, krajem nebo kraji nebo státem přesahuje 50 %,
• závazky bytových družstev,
• závazky honebních společenstev.

Smlouva o úvěru

Ručení za závazky, které vyplývají ze smlouvy o úvěru tvoří podle § 38 odst. 3 písm. a) a b) obecního zřízení dvě výjimky ze zákazu obce ručit za závazky fyzických a právnických osob.

Obec může ručit za závazky fyzických a právnických osob, které vyplývají ze smlouvy o úvěru

• jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici uskutečňovanou s finanční podporou ze státního rozpočtu, státních fondů nebo národního fondu [písmeno a)], nebo
• jsou-li peněžní prostředky určeny pro investici do obcí vlastněných nemovitostí [písmeno b)].

Na základě § 261 odst. 3 písm. d) obchodního zákoníku patří smlouva o úvěru mezi tzv. absolutní obchody, což znamená, že se jimi řídí závazkové vztahy účastníků smlouvy bez ohledu na jejich právní povahu. Smlouvou o úvěru, která je upravena v § 497 a násl. obchodního zákoníku, se zavazuje věřitel, že na požádání dlužníka poskytne v jeho prospěch peněžní prostředky do určité částky, a dlužník se zavazuje poskytnuté peněžní prostředky vrátit a zaplatit úroky. Úvěr na základě smlouvy o úvěru tedy nemusí poskytovat pouze banka, ale může ho poskytnout v zásadě kterákoliv osoba (fyzická nebo právnická).

Ustanovení § 38 odst. 3 písm. a) a b) obecního zřízení stanovují kumulativní podmínku účelu použití peněžních prostředků poskytnutých na základě smlouvy o úvěru.

Podle § 38 odst. 3 písm. a) obecního zřízení musí být peněžní prostředky z úvěru, za který obec převzala ručení, určeny pro investice, na které se svými prostředky podílí také stát prostřednictvím státního rozpočtu nebo státní fond. Je otázkou, zda obec může ručit za závazky jen z takových úvěrů, které budou na investici s finanční podporou ze státního rozpočtu nebo státního fondu určeny v celém rozsahu, anebo postačí pouze dílčí podíl státních prostředků (obecní zřízení jednoznačnou odpověď na to nedává).

Ustanovení § 38 odst. 1 písm. a) obecního zřízení nijak nelimituje výši finanční podpory, ale "pouze" stanovuje zdroje této finanční podpory. Finanční podporou ze státního rozpočtu tak lze rozumět např. poskytnuté dotace ze státního rozpočtu [§ 3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů], nebo návratné finanční výpomoci [§ 3 písm. b) rozpočtových pravidel] poskytnuté ze státního rozpočtu.

Státní fondy

Finanční podporou ze státního fondu lze opět rozumět především dotaci nebo návratnou finanční výpomoc některého ze státních fondů. Státní fondy jsou ve smyslu § 28 rozpočtových pravidel právnickými osobami, které jsou zřízené zákonem.

Státními fondy jsou

• Státní fond životního prostředí České republiky (zřízen zákonem č. 388/1991 Sb.),
• Státní fond kultury České republiky (zřízen zákonem č. 239/1992 Sb.),
• Státní fond České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie (zřízen zákonem č. 241/1992 Sb.),
• Státní fond dopravní infrastruktury (zřízen zákonem č. 104/2000 Sb.),
• Státní fond rozvoje bydlení (zřízen zákonem č. 211/2000 Sb.) a
• Státní zemědělský intervenční fond (zřízen zákonem č. 256/2000 Sb.).

Národní fond je podle § 37 odst. 1 rozpočtových pravidel mj. souhrnem peněžních prostředků, které svěřují Evropská společenství České republice k realizaci programů nebo projektů spolufinancovaných z rozpočtu Evropské unie (např. projekty financované ze strukturálních fondů).

Podle § 38 odst. 3 písm. b) obecního zřízení musí být peněžní prostředky z úvěru, za který obec převzala ručení, určeny pro investici do obcí vlastněných nemovitostí. Ve srovnání s písmenem a) tak zde obecní zřízení umožňuje investovat pouze a jen do nemovitostí (nikoliv movitých věcí obce).

Ručení za závazky právnických osob, jejichž zřizovatelem je obec, kraj nebo stát

Další (v pořadí třetí) výjimka ze zásady, že obec nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob, je stanovena v § 38 odst. 3 písm. c) obecního zřízení. Tato výjimka se z povahy věci týká jen právnických osob (fyzické osoby se "nezřizují"), přičemž z okruhu právnických osob pouze těch, které jsou zřízeny obcí, krajem nebo státem. Konkrétně půjde zejména o příspěvkové organizace zřízené obcí, krajem nebo státní příspěvkové organizace, o školské právnické osoby zřízené podle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, nebo o veřejné výzkumné instituce zřízené podle zákona č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, ve znění pozdějších předpisů.

Ručení za závazky právnických osob s nadpoloviční účastí veřejnoprávního subjektu

V souladu s § 38 odst. 3 písm. d) obecního zřízení mohou obce ručit za závazky právnických osob, v nichž míra účasti obce samotné nebo spolu s jinou obcí nebo obcemi, krajem nebo kraji nebo státem přesahuje 50 %. Pojem "míra účasti" obsahuje § 61 obchodního zákoníku, přičemž tento pojem je použitelný např. pro akciovou společnost, společnost s ručením omezeným, družstvo, obecně prospěšnou společnost, pro účast obce v dobrovolném svazku obcí (§ 49 obecního zřízení), atd.

Ručení za závazky bytových družstev

Podle § 38 odst. 3 písm. e) obecního zřízení mohou obce ručit za závazky bytových družstev, a to bez dalšího zákonného omezení. Ve své podstatě to znamená, že za závazky bytových družstev může obec ručit nejen v případě, kdy obec má nějaký podíl v bytovém družstvu, ale i v případě, kdy v bytovém družstvu žádný podíl nemá. Je však třeba zdůraznit, že uvedené pravidlo nedopadá na všechna družstva, ale pouze na ta, která jsou bytová ve smyslu § 221 odst. 2 obchodního zákoníku, tj. která zajišťují bytové potřeby svých členů.

Ručení za závazky honebních společenstev

Šestá (poslední) výjimka z pravidla, že obec nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob, se vztahuje na tzv. honební společenstva, což obecní zřízení stanovuje v § 38 odst. 3 písm. f). Honební společenstva jsou právnické osoby zřizované podle § 19 a násl. zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů. Podle věty druhé § 27 odst. 1 zákona č. 449/2001 Sb. ručí členové honebního společenstva za závazky honebního společenstva.

Neplatnost právních úkonů

Podle § 38 odst. 4 obecního zřízení jsou právní úkony učiněné v rozporu s (výše popisovaným) § 38 odst. 3 obecního zřízení od počátku neplatné. Pokud tedy obec bude ručit za závazky fyzických a právnických osob a nepůjde zároveň o některou z výjimek [uvedenou v písmenech a) až f) § 38 odst. 3 obecního zřízení] z pravidla, že obec nesmí ručit za závazky fyzických a právnických osob, bude příslušný právní úkon (tj. převzetí zákonem zapovězeného ručitelského závazku) sankcionován absolutní neplatností. Převzala-li v rozporu se zákonem obec ručitelský závazek např. za závazek právnické osoby, jejímž zřizovatelem není obec, kraj nebo stát, půjde o právní úkon od počátku neplatný (tj. absolutně neplatný).

Absolutní neplatnost právního úkonu působí vůči všem a soud k absolutní neplatnosti právního úkonu přihlíží i bez návrhu. Absolutní neplatnost nemůže být zhojena dodatečným schválením, nemůže být dodatečně považována za jiný právní úkon a ani nemůže dodatečně odpadnout důvod neplatnosti.

Stát neručí za hospodaření a závazky obce

V souladu s § 38 odst. 5 obecního zřízení stát neručí za hospodaření a závazky obce, pokud tento závazek sám nepřevezme smluvně. Citované ustanovení je v obecním zřízení v podstatě nadbytečné, protože žádný zákon nestanoví, že by stát měl "automaticky" ručit za hospodaření a závazky obcí.

Mgr. Jan Břeň