K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Den malých obcí

Veřejný zájem v činnosti vodoprávních úřadů

Datum: 15. 6. 2011, zdroj: Zpravodaj MZe 2/2011, rubrika: Zpravodaj Ministerstva zemědělství

Článek se zabývá základním vymezením pojmu veřejný zájem v jeho obecných znacích. Veřejný zájem lze stručně charakterizovat jako ospravedlnění veřejné moci. Zabývá se rovněž pojetím veřejného zájmu v činnostech vodoprávních úřadů a neopomíjí na jeho nalézání dalšími subjekty, a sice dotčenými orgány a veřejností.

Řízení využívání přírodních zdrojů vždy představuje veliký prostor, kde soukromé a veřejné zájmy přicházejí do střetu. Na jedné straně stojí zájmy sledující zisk, který intenzivní využívání přírodních zdrojů s sebou nese, na straně druhé stojí zájmy na určitém zachování zdrojů, resp. jejich postupném "udržitelném" využívání. Žádný konkrétní (partikulární) zájem nelze dopředu označit jako veřejný. Velmi důležité je naopak nalézt především vyvážené a svým způsobem kompromisní řešení mezi proti sobě jdoucími zájmy. Nejde totiž pouze o zájmy partikulární, v konečném důsledku je nutné vnímat (vnitřní) potřeby společnosti. Vymezení veřejného zájmu se věnuje nejedna odborná publikace. Právně bývá pojem veřejného zájmu vymezován tak, že se jedná o blaho společnosti ve smyslu jejího prospěchu, vždy je však nutné veřejný zájem vi-dět ve vztahu k jejímu celku. Veřejný zájem je tedy nejenom to, v čem je zainteresována určitá společenská skupina, jak bývá mnohdy deklarováno.

Pojem veřejného zájmu

Pojem veřejného zájmu je bytostně vlastní právu veřejnému, a je definičně velmi složitý. Obsahová náplň a zejména šíře jeho aplikace se mění v závislosti na změně společenských poměrů. Jde o pojem na jedné straně blahoslavený, který pomůže občas překlenout rozpor mezi statičností právní normy a dynamičností společenského vývoje a bez změny stability právního řádu umožnit aplikaci práva; na druhé straně se na tento pojem lze dívat jako na prokletý, který vzhledem ke své neurčitosti (viz dále) otevírá dveře interpretační libovůli aplikačních orgánů v rámci správního nebo soudního uvážení.

Při aplikaci veřejného zájmu pro ty, které zasahuje, lze společnost rozdělit na dvě části. Jedna část vidí veřejný zájem jako prostředek k dosažení vlastních zájmů; tito budou považovat přijaté právní předpisy za nelegitimní, pokud tyto nereprezentují jejich zájem, tedy co oni vidí jako veřejný zájem. Druhá část společnosti předpokládá, že existuje nějaké dobro, které realizuje veřejný zájem a přesahuje a převyšuje individuální zájmy. Podle názoru této druhé části společnosti je možné, aby se její představitelé klonili k právu nebo postupu, který realizuje veřejný zájem, i když členové s ním nemusejí souhlasit.

V obou přístupech je podmínkou pro dosažení konsensu úspěšné vymezení veřejného zájmu. Může se snadno stát, že to, co je viděno jako veřejný zájem vládou, nemusí být představováno jako veřejný zájem širší částí populace. V základním úhlu je nutné vidět dvě roviny veřejného zájmu, a to abstraktní v jeho tvorbě, a v konkrétní rovině při jeho aplikaci mocí výkonnou nebo soudní.

Při každé zmínce o veřejném zájmu je jím míněn jeden z jeho projevů, stanovený pro konkrétní oblast veřejné správy nebo konkrétní případ, ve kterém se veřejný zájem prosazuje nebo má prosadit. A s narůstající konkrétností právních úprav a řešených záležitostí narůstá mnohočetnost a také eventuální různorodost nebo i protikladnost těchto jednotlivých veřejných zájmů.

Neurčitost pojmu veřejný zájem

Veřejný zájem lze vnímat jako zájem, který ospravedlňuje státní regulaci, tzn. i zájem, na jehož základě lze zasáhnout do osobní sféry každého jednotlivce. Veřejný zájem, pokud jej lze vyložit a definovat, slouží tedy rovněž jako základní kritérium legitimace veřejné moci; veřejnou moc lze vnímat jako zákonnou a její výkon potřebný a přijatelný, pouze pokud slouží veřejnému zájmu.

Vztah k veřejnému zájmu nemusí být nutně vyjádřen explicitní formulací v textu předpisu, ale může být i implicitní (a to v obou základních odvětvích práva, tj. veřejném i soukromém). Veřejný zájem lze vyjádřit i jinými slovy, resp. jej dovodit i z jiných zákonných pojmů. Za základní pojmový znak veřejného zájmu lze vnímat jeho nutnou neurčitost právě z důvodu uplatňování potřeb společnosti v různých situacích a souvislostech. Veřejný zájem je pojmem, který není právními řády výslovně obsahově vymezen, nicméně se vyskytuje v celé řadě právních předpisů. Jde o tzv. neurčitý právní pojem.

Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze s úspěchem zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Zákonodárce tak vytváří správnímu orgánu prostor, aby posoudil, zda konkrétní případ patří do rozsahu neurčitého pojmu či nikoli. Mnohdy mu dává vodítko tím, že se snaží uvést co nejvíce charakteristických znaků věcí nebo jevů, které má neurčitý právní pojem zahrnovat.

Judikatura Ústavního soudu

Pojmem "veřejný zájem" se zabýval několikrát rovněž Ústavní soud České republiky a také řada teoretických prací. Např. Hayek uvádí, že mnohdy kolektivní zájem určité skupiny bývá vydáván za veřejný zájem: "Celé dějiny vývoje demokratických institucí jsou dějinami boje za to, aby se jednotlivým skupinám zabránilo ve zneužití vlády ve prospěch kolektivních zájmů těchto skupin. Je proto nutné, aby k omezení vlastnických práv docházelo jen po pečlivém zvážení základní podmínky, zda je omezení nutné ve veřejném zájmu".

Pojmu "veřejný zájem" se věnoval Ústavní soud v nálezu ze dne 28. června 2005, kterým byl zrušen § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě. Zrušené ustanovení určovalo, že rozvoj a modernizace vodní cesty na určených úsecích řek Labe a Vltavy jsou ve veřejném zájmu. To bylo do zákona č. 114/1995 Sb. zavedeno jednoduše z důvodu zajištění bezproblémové realizace vodní cesty, tedy splavnosti Labe. Ústavní soud zde konstatoval, že deklarování veřejného zájmu v konkrétní věci zákonem je protiústavní, neboť si tak moc zákonodárná přisvojuje pravomoci, které náležejí moci výkonné, a rovněž neumožňuje efektivní soudní a správní přezkum. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování), a nelze jej v konkrétní věci a priori stanovit.

Poslaneckou sněmovnou byl podobný postup zkoušen ještě podvakrát. Poprvé v případě návrhu "zákona šestnácti silnic", který obsahoval v původním textu vymezení šestnácti staveb dálnic a rychlostních silnic jako staveb ve veřejném zájmu, podruhé, což je téměř k neuvěření, návrh zákona ve věci výstavby vzletové a přistávací dráhy letiště Praha-Ruzyně. V této souvislosti je nutno upozornit, že však definice určité oblasti úpravy jako veřejného zájmu je patrně možná. Svědčí o tom např. zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, který stanoví, co je veřejným zájmem v oblasti kombinované dopravy (zájem na podpoře ekologicky šetrnějšího druhu dopravy), resp. v oblasti veřejné osobní dopravy (zájem státu na zajištění základních přepravních potřeb obyvatel). Obdobně tak např. stanoví rovněž zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon, že přenos elektřiny, přeprava plynu, distribu ce elektřiny a distribuce plynu, uskladňová ní plynu, výroba a rozvod tepelné energie se uskutečňují ve veřejném zájmu. Nebo zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích stanoví, že vodovody a kanalizace pro veřejnou potřebu se zřizují a provozují ve veřejném zájmu. Je však nezbytné zachovat vymezení obecné a neurčité.

Lze tedy vysledovat, že veřejný zájem je především pojmem do jisté míry neurčitým, nelze jej předem v konkrétní věci stanovit a musí být zjištěn v procesu rozhodování o té určité otázce.

Aplikace veřejného zájmu

V této části se budeme věnovat aplikaci veřejného zájmu vodoprávními úřady, zejména ve vodoprávním řízení, tedy správním řízení vedeném vodoprávními úřady o věcech upravených vodním zákonem.

Vodoprávní úřady při výkonu své působnosti aplikují přednostně ustanovení vodního zákona, a pokud vodní zákon postup pro danou skutečnost neupravuje, postupuje se podle obecných ustanovení správního řádu. V případě rozhodování ve věcech vodních děl nebo vodohospodářských úprav podle stavebního zákona. Ve vztahu postup vodoprávních úřadů – veřejný zájem hraje tedy úprava ve správním řádu zcela zásadní roli.

Prosazování veřejného zájmu a jeho ochrana patří mezi základní cíle veřejné správy. Činnost subjektů veřejné správy by tedy měla vést k uspokojování veřejného zájmu a zároveň uspokojováni veřejného zájmu je rovněž kritériem zákonnosti (legality) veřejné moci (zjednodušeně jde tedy o to, je-li veřejná moc v konkrétním případě vykonávána zákonným způsobem).

Pro potřeby formulace veřejného zájmu se může zdát, že čím více soukromých zájmů ve společenství existuje, tím těžší je veřejný zájem najít (například na jedné straně stojící individuální zájmy na využívání vodních zdrojů, na straně druhé společný – veřejný – zájem na jejich ochraně). Z tohoto pohledu jsou rozhodující postoje všech zúčastněných. Je nutno počítat se situacemi, kdy strana, jejíž zájem zůstává nenaplněn, bude cítit "křivdu" a domáhat se upřednostnění svého zájmu. Proto veřejný zájem by měl být vždy řádně odůvodněn, a to i ve vztahu k jiným zájmům, před kterými byl upřednostněn a jež v té které (konkrétní) situaci významově převyšuje. V situaci, kdy bude více upřednostněno využívání vod nad jejich ochranou (např. vypouštění odpadních vod do vod podzemních), nebo naopak z důvodu ochrany ekosystémů s odkazem na zákon o ochraně přírody a krajiny nebude např. povolen odběr za vodárenskými účely, tak musí být vysvětleno, proč toto řešení lépe naplňuje veřejný zájem.

Veřejný zájem a vodoprávní úřady

Ve vztahu postup správních orgánů (tedy i vodoprávních úřadů) – veřejný zájem lze jako klíčové vidět ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu, podle něhož vodoprávní úřad dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.

Jak se posléze činnost vodoprávních úřadů rozpadá do jednotlivých postupů (jako hlavní lze uvést vedení vodoprávních řízení, uzavírání veřejnoprávních smluv, vydávání opatření obecné povahy a působnost vodoprávních úřadů jako dotčených orgánů), může být vztah té které části postupu k veřejnému zájmu upřesněn.

Použití veřejného zájmu ve vodoprávním řízení zpřesňuje zejména ustanovení § 50 odst. 3 správního řádu, které stanoví, že vodoprávní úřad je povinen zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu. V řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je vodoprávní úřad povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.

Veřejný zájem a vodní zákon

Výslovné vazby postupu vodoprávního úřadu ve vodoprávním řízení na veřejný zájem (tedy jeho upřesnění v zákonem předvídaných situacích) potom obsahuje samotný vodní zákon (v ostatních případech je nutné vazbu na veřejný zájem dovozovat). Lze připomenout, že vodoprávní úřad zejména

  • rozhodne o tom, že jiná osoba než oprávněný vykonává povolené nakládání s vodami, je-li nezbytně třeba ve veřejném zájmu (§ 11 odst. 4),
  • povolí vodní dílo nebo jeho změnu i v případě, kdy toto vytváří bariéru pohybu ryb a vodních živočichů, pokud takové řešení vyžaduje veřejný zájem (§ 15 odst. 6 písm. b),
  • nepovolí ve veřejném zájmu obnovu původního stavu koryta vodního toku (§ 45 odst. 3),
  • může rozhodnout, vyžadujeli to veřejný zájem, že jiná osoba přejímá na dobu nezbytné potřeby provoz nebo údržbu vodních děl (§ 59 odst. 5), nebo
  • rozděluje vodní díla do I. až IV. kategorie rovněž z hlediska ztrát z omezení užitků ve veřejném zájmu (§ 61 odst. 2), a dále potom
  • krajský úřad ukládá opatření, která stanoví ve veřejném zájmu programy opatření (§ 107 odst. 1 písm. f).

Vodní zákon dále požaduje, aby při vydávání povolení k nakládání s vodami byl zohledněn veřejný zájem (viz § 5 odst. 1), stejně jako by veřejný zájem neměl být ohrožován výkonem práv vyplývajících z povolení k nakládání s vodami, popř. přímo ze zákona (v případech, kdy není třeba povolení k nakládání s vodami – § 6, § 7 a § 8 odst. 3).

Veřejný zájem a stavební zákon

Ve vazbě na stavební zákon je pro vodoprávní úřad zpřesněn veřejný zájem zejména v případech, kdy

  • ve stavebním povolení podmínkami zabezpečí ochranu veřejných zájmů a stanoví zejména návaznost na jiné podmiňující stavby a zařízení, dodržení obecných požadavků na výstavbu, včetně požadavků na bezbariérové užívání stavby, popřípadě technických norem (§ 115 odst. 1),
  • schválí změnu stavby při kontrolní prohlídce zápisem do stavebního deníku nebo jednoduchého záznamu o stavbě, pokud se změna nedotýká podmínek územního rozhodnutí, veřejných zájmů chráněných zvláštními právními předpisy nebo když příslušný dotčený orgán písemně anebo prohlášením do protokolu se změnou souhlasí (§ 118 odst. 3),
  • souhlasí se změnou v užívání stavby, pokud je změna v souladu se záměry územního plánování, s veřejnými zájmy chráněnými stavebním zákonem a se zvláštními právními předpisy (§ 126 odst. 3),
  • dodatečně povolí stavbu, která není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem (§ 129 odst. 2 písm. c), nebo
  • vykonává soustavný dozor nad zajišťováním ochrany veřejných zájmů, ochrany práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob a nad plněním jejich povinností vyplývajících ze stavebního zákona a právních předpisů vydaných k jeho provedení (§ 132).

Pokud uzavírá vodoprávní úřad veřejnoprávní smlouvu, musí být tato rovněž přímo ze zákona v souladu s veřejným zájmem; pokud není, může to být důvod jejího zrušení.

Při vydávání opatření obecné povahy je pro vodoprávní úřady nalezení veřejného zájmu v některých případech jednodušší a veřejný zájem je i přímo vodním zákonem stanoven (§ 30 odst. 1 věta třetí) nebo dovozován a demonstrativně uveden (§ 6 odst. 4 věta první).

Vodoprávní úřady jako dotčené orgány

Působnost vodoprávních úřadů jako dotčených orgánů je zakotvena v § 104 odst. 9 vodního zákona (ve spojení s § 136 odst. 1 písm. b správního řádu), kdy vodoprávní úřad v jiných řízeních hájí veřejný zájem chráněný vodním zákonem. Vodoprávní úřad při výkonu této své působnosti přihlíží zejména k účelu a předmětu zákona vymezeným § 1, který je potom konkrétněji rozveden v jednotlivých ustanoveních zákona. Zjištění účelu svěřené pravomoci vodoprávního úřadu nemusí činit velkých obtíží. Je jím veřejný zájem, ne jako abstraktní hodnota, ale jako výsledek posouzení mezi různými zájmy. Jedná se o kategorii, která má u každého rozhodnutí svůj konkrétní obsah, jenž je spojen i s okolnostmi řešeného případu.

Pouze pro úplnost uvádíme, že odkaz na veřejný zájem lze v relevantních právních předpisech nalézt i v dalších souvislostech. Ve správním řádu jsou to však spíše ustanovení procesního charakteru. Ve vodním zákoně se rovněž veřejný zájem objevuje v dalších souvislostech (zejména ve vztahu k plánování v oblasti vod, výkonu povinností vlastníků staveb, které nejsou vodními díly nebo úhradě výdajů na opatření ve veřejném zájmu).

Jak je vidno, právní normy ukládají, aby veřejný zájem byl správním orgánem výslovně dovozen ve vztahu ke konkrétně řešené záležitosti. Zásada ochrany veřejného zájmu však neznamená, že by vodoprávní úřady měly veřejný zájem jako takový samy o sobě vytvářet a definovat. Ten je kolikráte třeba vyvodit z právní úpravy a jejích cílů (obvykle obsaženým v úvodních ustanoveních) a posouzením různých hodnotových hledisek podle svěřených úkolů v příslušných oblastech veřejné správy (stavební, ochrany životního prostředí apod.).

Správní uvážení

Obecně lze správní uvážení (tj. diskreční pravomoc), resp. volné uvážení správního orgánu charakterizovat tak, že jde o zákonem založenou volnost tohoto orgánu zvolit při řešení konkrétního případu jedno z více právně možných rozhodnutí, přičemž volná úvaha může být založena pouze zákonem, resp. z něho vyvozenou právní normou. Správní uvážení přichází v úvahu mj. tam, kde to vyžaduje veřejný zájem a kde je třeba jej naplňovat diferencovanými právními řešeními.

Z hlediska ochrany veřejného zájmu je třeba přistupovat k diskreční pravomoci aktivně a v mezích zákona, orgány státní správy by měly mít povinnost v rámci diskreční pravomoci veřejný zájem chránit.

Při zjišťování existence veřejného zájmu však nejde o volné uvážení, ale o řešení otázky právní, neboli zjištění, zda tu veřejný zájem je, a jakého je obsahu, což někdy vyžaduje rozbor celého obsahu a úmyslu zákona. Toto sice vypadá na první pohled složitě, "úmysl zákona" je však mimo obecného vymezení v úvodních ustanoveních následně upřesněn přímo v textu zákona konkrétními požadavky (např. v ochraně podzemních vod jsou stanoveny podmínky, za kterých lze realizovat nepřímé vypouštění odpadních vod do nich – viz § 38 odst. 7 vodního zákona). Existuje celá škála nebo struktura veřejných zájmů, které nemusí být nutně v souladu, a mohou se střetnout při řešení konkrétního případu. Je úkolem aplikujícího správního orgánu, aby rozpoznal a přiklonil se k zájmu, který převáží.

V řadě případů stojí v konkrétním vodoprávním řízení několik veřejných zájmů proti sobě a zpravidla není možné, aby přijaté řešení bylo v souladu se všemi veřejnými zájmy, které s rozhodovanou věcí souvisejí. Je pak na vodoprávním úřadu, který je příslušný danou věc rozhodnout, aby tyto veřejné zájmy pokud možno harmonizoval. Vodoprávní úřad však nemůže zaměnit účel právní úpravy nebo nahradit veřejný zájem zájmem jiným (soukromým).

Dotčené orgány

Dotčené orgány zastupují zájmy svěřené jim zvláštními zákony (v případě vodoprávního řízení se nejčastěji jedná o zákon o ochraně přírody a krajiny, kdy pozici dotčených orgánů zastávají zejména orgány ochrany přírody). Tyto zájmy se mohou v určitých ohledech rozcházet. Je potom na orgánu, který příslušné řízení vede, jak jednotlivé partikulární (veřejné) zájmy harmonizuje, popř. vyřeší rozpory mezi nimi. Správní řád umožňuje najít obecně přijatelné řešení. Správní orgány prosazují veřejné zájmy prostřednictvím svých (závazných) stanovisek k dané věci, s nimiž je možné nakládat jen zákonem stanoveným způsobem a která tvoří závazný podklad pro rozhodnutí.

Na formulaci veřejného zájmu se podílí i dotčená veřejnost, tedy pokud jí to zákon umožňuje. Přístup dotčené veřejnosti může být jedním z předpokladů řádného vymezení a uplatňování veřejného zájmu. Je to přece jen lid (tedy veřejnost), kdo je zdrojem veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy). Vodní zákon zapojuje dotčenou veřejnost formou občanských sdružení, jejichž cílem je ochrana životního prostředí.

Přesto je fenomén přístupu veřejnosti k informacím a vstup širší veřejnosti do řízení obecně ze strany většiny společnosti vnímám často oprávněně jako obstrukční. Kombinací kvalitního výkonu veřejné správy a možnosti účasti dotčené veřejnosti na rozhodovacích procesech, které se jí dotýkají, je možné zajistit legitimitu veřejného zájmu. Na druhé straně je třeba si uvědomit, že zvýšené zapojení veřejnosti přináší také riziko, že ve snaze vyhovět velkému množství skupin hájících "jejich" zájmy může být paradoxně opominut širší veřejný zájem. Tak zvaný "hyperpluralismus", stav, v němž značný počet skupin hájících soukromý zájem dominuje veřejnoprávnímu procesu, může vést k situaci, kdy bude značně obtížné najít vyvážený konsenzus mezi jednotlivými zájmy.

Závěrem

Veřejný zájem je nutné pojímat jako základní hledisko postupu jakéhokoliv správního orgánu, a to bez rozdílu, zda právní předpis výslovný odkaz na veřejný zájem obsahuje či nikoliv. Už jen pouhá regulace dané oblasti znamená, že existuje v této oblasti veřejný zájem (právě na potřebě oblast regulovat). Konkrétní aplikace veřejného zájmu však musí být vždy řádně odůvodněna. Správní orgán musí odůvodnit, proč dospěl k tomu kterému závěru a proč se ve zvoleném řešení jedná o veřejný zájem.

Text byl publikován v časopise Vodní hospodářství a je převzat s laskavým souhlasem autora i redakce. Pro potřeby časopisu Obec a finance došlo ke zkrácení.

Mgr. Zdeněk Horáček, zástupce ředitele odboru vodohospodářské politiky a protipovodňových opatření, Ministerstvo zemědělství

TOPlist
TOPlist