K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Veřejné osvětlení – součást bezpečného dopravního prostoru

Nová zastupitelstva – nové územní plány?

Datum: 6. 6. 2011, zdroj: OF 2/2011, rubrika: Bydlení

Stále častěji se předvolebním tématem stává územní rozvoj obce, při posledních volbách to bylo zatím nejzřetelnější. Čím dál více obcí má územní plán nebo podrobnější regulační plán1.

Jen pro zajímavost, obdobnou platnou územně plánovací dokumentaci (ÚPD) mělo v roce 1993 jen 526 obcí, v roce 1998 stále jenom 1813, v roce 2002 to bylo 2853 obcí, 2006 již 3684 a v roce 2010 už to bylo celkem 4493 obcí, to je 72 % všech obcí ČR.

Zastupitelstva se v řadě obcí změnila právě proto, že voliči chtěli změnit platný územní plán (dále též ÚP), že mají o rozvoji obce jinou představu, než která je v něm vyjádřena. Přitom cca 900 ÚP je starších víc jak 12 let, dalších 1400 ÚP víc jak 8let, 1200 ÚP je starších víc jak 4 roky. Některé územní plány přitom byly více jak 10× změněny. Jakou koncepci územního rozvoje takový ÚP ještě vyjadřuje? Je takováto koncepce "překrytá" mnoha změnami ještě vůbec srozumitelná pro úřady které mají podle něj rozhodovat? Jsou a mohou být ještě výsledky tohoto rozhodování rozumně předvídatelné pro žadatele i pro veřejnost, jak požaduje náš právní řád i judikáty Nejvyššího správního soudu k územním plánům?

Účelem následujícího textu je stručně upozornit na důvody, souvislosti a možnosti pořízení nového územního plánu.

Důvody pro nový územní plán

Vyjádřeno slovy stavebního zákona (dále též SZ) jsou územní plány "koncepcí ochrany a rozvoje hodnot území obce" schvalovanou zastupitelstvy obcí. Účelem ÚP je k obecnému prospěchu koordinovat nejen soukromé zájmy (např. na změnu dosud nezastavěného území vymezením zastavitelných ploch), ale koordinovat je i se zájmy veřejnými, chráněnými nejen podle zvláštních právních předpisu (např. ochrana přírody, zemědělského půdního fondu, památek atp.), ale i podle stavebního zákona. Jen tehdy, když územní plán zohledňuje veřejné zájmy, může být zastupitelstvem obce schválen a proto je také podle SZ závazný pro navazující rozhodování správních orgánů o změnách v uspořádání a využití území obce. Z územního plánu by mělo být srozumitelným způsobem zřejmé, co a za jakých podmínek je možné povolit ve vymezených plochách. Z řady důvodů tomuto požadavku nevyhovují zejména ÚP schválené před rokem 2006 (celkem 3521 "starých ÚP"). Obsahují např. požadavky, které v žádném navazujícím správním řízení nelze upravovat nebo regulovat – způsob hospodaření na pozemcích, provozování staveb, údržbu zeleně apod. Často také obsahují nedefinované pojmy, jejichž výklad je proto zcela libovolný, a neposkytují tak žadatelům ani veřejnosti potřebnou jistotu o výsledcích navazujících správního rozhodnutí. Další případem jsou požadavky, které jsou pro žadatele prakticky nesplnitelné a proto ve svých důsledcích působí jako stavební uzávěra, existují doposud územní plány, které nejsou v rozporu s předpisy zpracované pro celé správní území obce.

V současnosti správní úřady rozhodují podle velmi různorodých a rozdílných územních plánů, jejichž obsah odráží změny právních předpisů v posledních 20 letech. To samo by nevadilo, kdyby netrpěly naznačenými vadami, které ztěžují a prodlužují územní rozhodování a jehož výsledky jsou proto nejisté.

Nové požadavky

V čase se mění nejen požadavky a představy obecních zastupitelstev, soukromých investorů a vlastníků nemovitostí, které jsou často hlavním důvodem pro pořízení změny ÚP. Stejně významným důvodem jsou i změny požadavků ochrany veřejných zájmů.

Z tohoto důvodu je v stavebním zákoně uloženo, že "Obce a kraje jsou povinny soustavně sledovat uplatňování územně plánovací dokumentace a vyhodnocovat je podle tohoto zákona. Dojde-li ke změně podmínek, na základě kterých byla územně plánovací dokumentace vydána, jsou povinny pořídit změnu příslušné územně plánovací dokumentace." (§ 5 odst. 6).

Touto "změnou podmínek" jsou nejen jiné zájmy a představy nového zastupitelstva ale i nové limity využití území a záměry, zjišťované a prověřované každé dva roky při aktualizaci územně analytických podkladů obcí (ÚAPo) a územně analytických podkladů krajů (ÚAPk). První aktualizace ÚAPo byla úřady územního plánování (205 úřadů obcí s rozšířenou působností) dokončena 31. 12. 2010 a je proto garantovaným podkladem pro zjištění, zda má obec podle uvedeného ustanovení SZ povinnost pořídit změnu platného územního plánu. "Změnou podmínek", z které může vyplývat povinnost pořídit změnu ÚP jsou např. i právní předpisy, které nabyly účinnosti po schválení územního plánu.

Změny v právních předpisech platné od 1. 1. 2007 kladou nyní na ÚP schválené před tímto datem zcela nové požadavky. Ze stavebního zákona a prováděcích vyhlášek vyplývá požadavek na méně podrobné ÚP, které nebudou suplovat dokumentaci k územnímu rozhodování a navazující správní řízení proto nebude nutné opakovaně měnit, jak je u "starých ÚP" obvyklé. Tato jejich podrobnost je důvodem častých změn a proto neposkytují potřebnou jistotu pro přípravu investic do území, která může trvat i několik let.

Dalším důvodem pro menší detailnost ÚP je od 1. 1. 2007 zásadní rozdíl v právech účastníků řízení o vydání opatření obecné povahy (OOP) a účastníků územního a stavebního řízení. Není možné ani účelné rozhodovat opakovaně o stejných věcech a ve stejné míře podrobnosti – jednou v řízení o vydání ÚP/OOP a poté znovu v navazujícím správním (územním a stavebním) řízení.

Soudní přezkoumání

Od 1. 1. 2007 je také ÚP/OOP přezkoumatelný Nejvyšším správním soudem (NSS). Tento postup je v souladu s pojetím zemí EU, kdy akty veřejné správy přezkoumává soudní mocí, ne samotná veřejná správa. Judikáty NSS dotvářejí právní řád a přináší řadu nových požadavků na územní plány. NSS uplatňuje přezkum i na územně plánovací dokumentaci, která byla schválená před 1. 1. 2006.

Tato retroaktivita práva přináší řadu problémů. V případě soudního přezkumu těchto ÚP může být velmi obtížné vyhovět požadavkům, které vyplývají z judikátů NSS. Jedná se např. o již zmíněný obecný požadavek na spravedlivé rozhodování veřejné správy a na předvídatelnost jeho výsledků. Dále je to požadavek na minimalizaci zásahu do vlastnických práv, který má být činěn pouze v nezbytné míře, nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Z judikátů vyplývá jednoznačný požadavek na náležité a konkrétní odůvodnění řešení ÚP, které nebylo součástí ÚPD před rokem 2007. Obecné odkazy na zákony, např. na cíle a úkoly územního plánování nepostačují.

Zásadní význam má rozsudek NSS značky 1 Ao 1/2009-185, z kterého vyplývá, že obec v územním plánu může vymezovat rozvojové plochy, které svým významem, rozsahem nebo využitím ovlivní ostatní obce (plochy nadmístního významu) jen tehdy, jestliže to vyplývá z ÚPD kraje nebo z Politiky územního rozvoje.

Co se starým plánem?

V § 188 odst. 1 stavebního zákona je uvedeno: "Územně plánovací dokumentaci sídelního útvaru nebo zóny, územní plán obce a regulační plán schválené před 1. lednem 2007 lze do 31. prosince 2015 podle tohoto zákona upravit, v rozsahu provedené úpravy projednat a vydat, jinak pozbývají platnosti" (novela SZ č. 191/2008 Sb.).

Od 1. 1. 2012 nabude účinnosti § 102 odst. 2 stavebního zákona: "Vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny územního plánu nebo regulačního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulačního plánu nebo zrušením územního rozhodnutí podle § 94 odst. 3, náleží náhrada." Existuje řada ÚP, ve kterých každé předcházející zastupitelstvo vymezilo nové zastavitelné plochy, aniž byly dosavadní využity. Realizace výstavby v celém rozsahu všech zastavitelných ploch může zásadně změnit dosavadní velikost obce i její ráz. Dosud vymezené zastavitelné plochy je bez náhrady vlastníkům dotčených pozemků možné zrušit pouze dvěma způsoby, buďto změnou ÚP vydanou do konce roku letošního roku nebo tím, že ÚP pozbude platnosti k 1. 1. 2016.

Současné zastupitelstvo obce má k dispozici necelé 4 roky. Pořízení nového ÚP trvá cca 2 roky, nenastanou-li potíže a zdržení s jeho projednáváním. Do konce roku 2011 budou mít všechny kraje vydány zásady územního rozvoje (ZÚR) – instrukci pro koordinaci územně plánovací činnost obcí. V nich nebo v jejich aktualizaci by mělo být vymezeno co "nadmístního" obce mohou nebo by měly řešit ve svých územních plánech. V letech 2011–2012 budou úřady územního plánování zpracovávat další již 2. aktualizaci ÚAPo, zaměřenou na určení problémů k řešení v územních plánech (§ 26 odst. 1). V tomto období bude proto pro obce velmi důležité spolupracovat s ÚÚP aby tato aktualizace co nejvíce napomohla ke zpracování zadání nových územních plánů a tím urychlení jejich pořizovaní (§ 27 odst. 1).

Ihned rozvrhnout práce

Z § 6 odst. 1 stavebního zákona vyplývá že Úřady územního plánování (obce s rozšířenou působností) mají povinnost, jestliže je o to obec požádá, pořizovat pro ni územní plán, jeho změnu nebo úpravu. Na tuto činnost ÚÚP musí mít potřebný čas (alespoň 2 roky). Na některé ÚÚP připadá více než 30 "starých ÚP". Je tedy nanejvýš aktuální, aby obce, které mají zájem upravit starý nebo pořídit nový ÚP spolu s ÚÚP dohodly harmonogram těchto prací na roky 2011 až 2014.

Obce mohou pořídit ÚP bez využití služeb ÚÚP, zato zcela na své vlastní náklady. Musí ovšem splnit kvalifikační požadavky pro územně plánovací činnost podle § 24 stavebního zákona. K zajištění této činnosti může obecní úřad uzavřít smlouvu s právnickou nebo fyzickou osobou, v každém případě je však pořizovatelem obecní úřad, a ten také nese plnou zodpovědnost za tuto činnost – např. i při případném soudním přezkumu ÚP. Velmi důležité jsou proto smluvní podmínky s příslušnou osobou, tzv. "létajícím pořizovatelem".

Starý ÚP je možné upravit. Úprava je pouze vyjádření původního ÚP způsobem a v rozsahu, který je požadován pro nové ÚP. Úprava ÚP je možné jen tehdy, jestliže není nutná jeho změna podle uvedeného § 5 odst. 6 stavebního zákona. Jinými slovy nenastaly nové skutečnosti ochrany veřejných zájmů, které je třeba dohodnout s dotčenými orgány. Při úpravě ÚP není ani možné vymezovat nové zastavitelné plochy pro záměry, které ve starém ÚP nejsou. Před rozhodnutím obce o úpravě ÚP je proto potřeba prověřit zda nastala povinnost pořídit změnu původního ÚP, pořídit ji, vydat a teprve pak provést úpravu změněného ÚP na nový ÚP podle § 188 odst. 1 SZ.

Pro rozhodnutí zda původní ÚP upravit je důležité i to, zda byl zpracován nad katastrální mapou, jak je povinné pro nové ÚP. Převedení původního ÚP zpracovaného nad jiným mapovým podkladem, např. v měř. 1:10 000, může být velmi pracné a finančně stejně nákladné jako zpracování nového územního plánu.

Závěrem

Hlavně u územních plánů schválených v období od 1. 7. 1992 až 30. 6. 1998 je nutné ověřit, jestli jejich platnost nekončí dříve než 1. 1. 2016, protože podle právní úpravy z té doby bylo možné stanovit "časový rozsah platnosti územního plánu." Ta může končit např. i letos nebo v roce 2012. Ze 3521 obcí s územními plány schválenými před 1. 1. 2007 již řada z nich pracuje na pořízení nových ÚP nebo na úpravě starých ÚP. Zhruba 3000 obcí by se mělo rozhodnout, jaký je nejvhodnější postup při náhradě původního ÚP, zda postačí jeho pouhá úprava, zda je napřed nezbytná jeho změna a teprve poté úprava, nebo zda není zapotřebí nová koncepce územního rozvoje obce vyjádřená v novém územním plánu. Další otázkou pro obce je, zda využijí služeb zákonem stanoveného pořizovatele (úřadu územního plánování) nebo zda si činnost pořizovatele obce zajistí na vlastní náklady. V každém případě je účelné konzultovat s ÚÚP otázky pořizování územního plánu I podmínky smlouvy s projektantem územního plánu. Na základě rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územního plánu by se této činnosti měl věnovat určený zastupitel (§ 47 odst. 1 stavebního zákona).

Poznámky
  1. Pro účel textu jsou použity názvy územní plán a regulační plán, protože se pojmenování této územně plánovací dokumentace měnilo se změnami stavebního zákona. Nejdříve to byly územní plány sídelních útvarů, od roku 1998 územní plány obcí, od roku 2007 jen územní plány. Podobně se měnilo pojmenování podrobnější územně plánovací dokumentace, nejdříve to byl územní projekt zony, nyní regulační plán.

Ing. arch. Martin Tunka, CSc., ředitel odboru územního plánování MMR

TOPlist
TOPlist