Daň z přidané hodnoty a její vliv na rozpočty obcí
Daň z přidané hodnoty představuje významný a stabilní zdroj obecních rozpočtů. Od roku 2001, kdy se stala sdílenou daní, prakticky stále meziročně roste. Její výnos představoval polštář, který zabránil ještě větším výkyvům příjmů v době hospodářského poklesu. Od příštího roku však může být všechno jinak.
Daň z přidané hodnoty (DPH) tvoří v průměru více než třetinu objemu sdílených daňových příjmů, v souvislosti se nižším inkasem daní z příjmů její význam v posledních letech ještě vzrostl. Vzhledem ke skutečnosti, že obce získávají pětinu celostátního inkasa, je zřejmé, že veškeré zamýšlené změny v konstrukci daně se samospráv výrazně dotýkají. Věřme, že si vláda všechny souvislosti týkající se sdílených daní uvědomuje. Snaha řešit financování důchodů zvýšením inkasa daně z přidané hodnoty totiž může významně a negativně ovlivnit stabilitu obecních rozpočtů.
Vliv změn v zákoně na inkaso
Právní úprava DPH se mění relativně často, ale k opravdu zásadním změnám v sazbách došlo pouze třikrát, resp. čtyřikrát. Zde připomeňme, že v roce 2004 se legislativní úprava daně měnila hned dvakrát a v obou případech se změny promítly v daňovém inkasu. Novela původního zákona (č. 588/1992 Sb.) nabyla účinnosti k 1. lednu, nový zákon (č. 235/2004 Sb.) pak platil od 1. května 2004. Mezi ustanovení s přímým vlivem na objem vybrané daně patřilo přeřazení zboží a služeb mezi základní a sníženou sazbou a následné snížení základní sazby z 22 % na 19 %. Od roku 2008 se pak zvýšila snížená sazba z 5 % na 9 % a v roce 2010 došlo ke zvýšení obou sazeb na dnešních 10 % a 20 %.
Je zřejmé, že úpravy sazeb se dotkly také celostátního inkasa. První tabulka obsahuje srovnání rozpočtovaných a skutečných hodnot celostátního inkasa DPH, na němž závisí objem zdrojů, které obce každý měsíc obdrží.
| Rok | Rozpočet | Skutečnost | Meziroční růst | Poznámka | Plnění (v %) | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Rozpočet | Realita | |||||
| 2003 | x | 164,9 | ||||
| 2004 | 174,8 | 184,3 | 19,4 | přeřazení služeb z 5 % na 22 %, od 1. 5. snížení sazby z 22 % na 19 % | 105,4 | |
| 2005 | 218,9 | 208,4 | 44,1 | 24,1 | vliv změny zdaňování dovozů, novela DPH – ponechání některých služeb ve snížené sazbě | 95,2 |
| 2006 | 222,3 | 217,8 | 3,4 | 9,4 | 98,0 | |
| 2007 | 232,1 | 236,4 | 9,8 | 18,6 | 101,8 | |
| 2008 | 274,5 | 255,2 | 42,4 | 18,8 | zvýšení sazeb z 5 % na 9 % | 93,0 |
| 2009 | 278,6 | 253,6 | 4,1 | -1,6 | 91,0 | |
| 2010 | 270,8 | 269,6 | -7,8 | 15,9 | zvýšení sazeb z 9 % na 10 % a z 19 % na 20 % | 99,5 |
| 2011 | 277,1 | novela 1. 4. 2011, částečně reverse-charge | ||||
Zdroj: www.mfcr.cz, údaj pro rok 2004 dopočten dle komentáře v návrhu SR.
Ačkoliv již na první pohled upoutají rozdíly mezi očekávaným a skutečným inkasem, tabulka nemá za cíl kritiku ministerstva. Zaprvé proto, že rozdíly se vzhledem k celkovému objemu pohybují v řádu jednotek procent (viz poslední sloupec). Zadruhé by kritika s využitím možnosti zpětného pohledu byla velmi laciná a do odborného textu nepatřící. Odhady daňového inkasa se provádějí téměř půl roku před zahájením rozpočtového roku. Rozpočtovanou částku tedy ovlivňují veškeré změny v zákoně, k nimž dojde v průběhu následujícího období, a rozpočet na ně logicky reagovat nemohl (viz např. ponechání ubytovacích služeb ve snížené sazbě, když rozpočet již byl konstruován na sazbu základní). Daňové inkaso se dále mění z důvodu dodatečných daňových přiznání, výsledků kontrol, ale třeba také v důsledku nerovnoměrně rozložených nadměrných odpočtů z titulu velkých investic či prodejů za hranice ČR.
Srovnání očekávaného a skutečného inkasa DPH by mělo především upozornit, že ani ministerstvo financí není a nemůže být neomylné, a proto by se v prohlášeních o dopadech změn v daňových zákonech mělo objevovat méně sebejistoty. Budoucnost je zkrátka nejistá.
Stabilní výnos i při hospodářském poklesu
Ve srovnání s ostatními sdílenými daněmi tvoří DPH i po zohlednění rozdílů mezi rozpočty a skutečností v posledních letech nejstabilnější zdroj. Druhá tabulka zachycuje problematický rok 2009, kdy ministerstvo financí umožnilo fyzickým a právnickým osobám zaměstnávajícím maximálně pět zaměstnanců nehradit zálohy na daň z příjmů. Mimochodem, u podnikajících fyzických osob jde o daň, která by měla být motivační, a její výnos má obec odměňovat za aktivity, které vytváří na podporu podnikatelského prostředí. Nízké inkaso motivační složky pak přetrvávalo v roce 2010, kdy by logicky mělo dojít k vyšší úhradě, neboť se od daňové povinnosti neodečítaly žádné zálohy. Zde ale bude třeba vyčkat vysvětlení obsažené v závěrečném účtu za rok 2010. O trochu příznivější vývoj lze vyčíst na řádku daně z příjmů právnických osob, i když ve srovnání s rokem 2008 se stále jedná pouze o dvoutřetinové inkaso.
| 2008 | 2009 | 2010 | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Rozpočet | Skutečnost | Index | Rozpočet | Skutečnost | Index | Rozpočet | Skutečnost | Index | |
| DPH | 274,5 | 255,2 | 93,0 | 278,6 | 253,6 | 91,0 | 270,8 | 269,6 | 99,5 |
| Daň z příjmů právnických osob | 168,6 | 182,5 | 108,3 | 187,0 | 119,6 | 64,0 | 143,9 | 123,9 | 86,1 |
| Daň z příjmů fyzických osob | 135,4 | 143,3 | 105,8 | 162,9 | 126,7 | 77,8 | 134,2 | 130,0 | 96,9 |
| – z kapitálových výnosů | 5,6 | 10,4 | 185,4 | 9,8 | 10,1 | 103,4 | 9,6 | 10,2 | 106,1 |
| – ze závislé činnosti | 114,0 | 115,2 | 101,0 | 128,1 | 111,0 | 86,7 | 105,3 | 111,8 | 106,2 |
| – z přiznání | 15,8 | 17,8 | 112,3 | 25,0 | 5,6 | 22,2 | 19,3 | 8,0 | 41,4 |
| Daň z nemovitostí | 5,5 | 5,2 | 94,5 | 6,4 | 6,4 | 99,4 | 9,6 | 8,8 | 91,1 |
| Spotřební daně | 142,3 | 133,0 | 93,5 | 151,8 | 131,1 | 86,3 | 149,3 | 138,3 | 92,6 |
Zdroj: www.mfcr.cz – informace o pokladním plnění.
Plnění přesahující 90 % u DPH opravdu funguje jako záchytný zdroj, a to i ve srovnání s dalšími nepřímými, tedy spotřebními daněmi. Právě z důvodu větší stability usilují obce o rozšíření spektra sdílených daní.
Rychlá změna RUD
Vláda vždy zdůrazňovala, že přírůstek inkasa ze zvýšené sazby DPH bude směřován na zvláštní účet určený pro vyrovnání ztráty zdrojů související s přechodem na částečně fondový způsob financování důchodů. K naplnění této myšlenky však bude třeba novelizovat zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, neboť dnes obce získávají podíl z celé částky, která se na účtu u ČNB objeví. Existují patrně tři možnosti řešení jak oddělit peníze, plynoucí ze zvýšené sazby DPH a určené k podpoře financování důchodů.
- Buď lze do zákona uvést hodnotu v korunách, která se od celkového inkasa vždy odečte před tím, než dojde ke sdílení s obcemi a kraji. Jednoduché řešení, které by zajišťovalo stabilní příjem na speciální účet, vláda by se však vzdávala autonomního růst inkasa, který souvisí s prostým růstem cen spotřebního zboží. Po určité době by se hodnota patrně musela valorizovat.
- Druhá možnost má podobu snížení dnešního procenta sdílení pro obce a kraje (21,4 % a 8,92 %) tak, aby jejich příjmy neobsahovaly předpokládané zvýšení z titulu změn sazeb. S ohledem na způsob, jak se ke zvláštním podílům 21,4 % a 8,92 % v minulosti došlo a kolik kritérií v sobě zahrnují, se takové řešení zdá dost riskantní. Pokud by však tato změna zahrnovala rovněž nějaké výstupy ze tříleté diskuze o novele kritérií sdílení a rozpuštění částí dotací, pak má smysl. Problém však nastává s kraji, u nichž pravidla sdílení zatím ministerstvo měnit nehodlá.
- Třetí způsob představuje stanovení nového ustanovení v zákoně o RUD, který zvláštnímu účtu přidělí procento z celkového inkasa. Pozměnění příslušných paragrafů pro obce, resp. kraje, s odkazem na sdílení částky po odečtení "důchodového" procenta by mělo zajistit kýžené vyvedení části prostředků mimo obecní, krajské i státní rozpočet.
Riziko "velkých očí"
Ve všech třech případech však budoucí stabilitu veřejných rozpočtů ovlivní odhad přírůstku inkasa daně. Původně se hovořilo o 58 mld. Kč, které mělo přinést zvýšení z 10 % na 20 %. Nynější přístup postupného zvyšování vyžaduje odhad přírůstku v roce 2012 o 4 % a následně v roce 2013 o 3,5 % a zároveň snížení o 1,5 % pro sazbu základní na (snad) jednotných 17,5 %. Pokud totiž bude mít ministerstvo "velké oči", stanoví částku, která se nikdy dodatečně nevybere, avšak bude v jedné ze tří výše uvedených forem vyvedena na zvláštní účet. V následujících letech tak obce, kraje i státní rozpočet mohou zaznamenat pokles nejvýznamnějšího daňového zdroje v rozsahu, který dosud nikdy nezažily.
Rozložení nárůstu sazeb se sice z pohledu zákona o RUD jeví jako komplikovanější, avšak pro odhad přírůstku jde patrně o vhodnější řešení. Nárůst inkasa z 10 % na 14 % do jisté míry odpovídá již realizovanému zvýšení z 5 % na 9 %, k němuž došlo v roce 2008. Konzervativní přístup ministerstva by patrně měl směřovat k odhadu nepřevyšujícímu 20 mld. Kč. Jestliže v lednové makroekonomické predikci vydané ministerstvem financí se inflace ani spotřeba domácností a vlády (tedy skutečných poplatníků daně) neodhaduje v následujících letech v žádných závratných hodnotách, nebude asi důvod doufat ve větší příjmy.
Obce a města jsou dobrými hospodáři, v letech hubených dokázaly, že si umí vytvořit dostatečné rezervy na financování či spolufinancování. Nelze však předpokládat bezednost rezerv. Financování obcí a měst, z převážné části závislé na vývoji celostátního daňového inkasa, může být záměrně nadhodnoceným odhadem přírůstku DPH zásadně ohroženo. Věřme, že toto riziko bude s ohledem počet představitelů samosprávy ve vládní koalici omezeno.