K poskytování služeb, analýze návštěvnosti a personalizaci reklamy se využívají soubory cookie. Informace o použití webu mohou být sdíleny s dalšími partnery působícími v oblasti sociálních médií, inzerce a analýz. Používáním tohoto webu s tím souhlasíte. Další informace
Den malých obcí

Nadměrné zadlužení obcí a námět věcného řešení problematiky

Datum: 17. 5. 2011, zdroj: OF 2/2011, rubrika: Ekonomika

Ministerstvo financí předložilo k veřejné diskuzi návrh věcného záměru zákona, kterým se mění zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 190/2004 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů.

Kompletní dokumentace návrhu je zveřejněna na webových stránkách resortu a diskuze bude probíhat do poloviny dubna.

Důvodem zpracování věcného záměru jsou následující skutečnosti:

  1. zvyšuje se zadluženost obcí, přičemž právní řád zadluženost obcí nereguluje, nestanoví postup obce a státu v případě nadměrné zadluženosti obce a neumožňuje ani oddlužení obce v případě extrémní zadluženosti; problematiku zadluženosti místních vládních institucí je přitom třeba vnímat v kontextu návrhu Směrnice Rady o požadavcích na národní rozpočtové rámce členských států,
  2. neexistují rámcová sjednocující pravidla pro poskytování dotací a návratných finančních výpomocí z územních rozpočtů (rozpočtů obcí, krajů, městských částí hl. m. Prahy, dobrovolných svazků obcí nebo regionálních rad regionů soudržnosti),
  3. právní úprava předchozího souhlasu Ministerstva financí k vydání komunálních dluhopisů neumožňuje reflektovat nežádoucí dopady emise komunálních dluhopisů do územního rozpočtu.

Předmětem věcného záměru tedy je

  1. navrhnout opatření bránící nadměrnému zadlužování obcí, stanovit postup obce a státu v případě nadměrné zadluženosti obce a umožnit oddlužení obce v případě její extrémní zadluženosti
  2. upravit rámcová pravidla poskytování dotací
  3. přehodnotit stávajícíúpravu předchozího souhlasu Ministerstva financí k vydání komunálních dluhopisů.

Předmětem tohoto textu bude pouze návrh na řešení nadměrného zadlužení obcí.

Monitoring zadluženosti obcí

Výše zadluženosti územních samosprávných celků není dosud ze strany státu regulována. Ministerstvo financí však zadluženost obcí průběžně sleduje a komentuje. Dále provádí každoročně monitoring hospodaření jednotlivých obcí a o jeho výsledcích informuje vládu České republiky.

V období let 2004–2008 byla zadluženost obcí hodnocena pomocí ukazatele dluhové služby. Od roku 2008 je prováděn tzv. monitoring hospodaření obcí, který je založen na sledování soustavy 18 informativních a monitorujících ukazatelů (SIMU) jednotlivých obcí a jimi zřízených příspěvkových organizací, přičemž za zásadní ukazatele jsou považovány ukazatel celkové likvidity a ukazatel podílu cizích zdrojů a přijatých návratných finančních výpomocí k celkovým aktivům. Do monitoringu jsou zahrnuty všechny obce a jimi zřízené příspěvkové organizace. Poslední výsledky monitoringu za rok 2009 zahrnují všech 6244 obcí a jsou následující:

  1. Monitorující ukazatel celkové likvidity (podíl oběžných aktiv ke krátkodobým závazkům) byl u 367 obcí (5,9 % z celkového počtu obcí) v kritickém intervalu <0;1>. Necelých 86 % obcí z celkového počtu vykazovalo hodnotu vyšší než 2,0. Průměrná hodnota ukazatele celkové likvidity za množinu všech obcí dosáhla hodnoty 53,6 (oproti předchozímu období jde o pokles o 85,2) a medián souboru vykázal hodnotu 8,6 (pokles o 2,8). Meziročně došlo k poklesu extrémních hodnot ukazatele.
  2. Monitorující ukazatel podílu cizích zdrojů a přijatých návratných finančních výpomocí k celkovým aktivům byl u 134 obcí (2,1 % z celkového počtu obcí) vyšší než 25,0 %, z toho se 114 obcí nacházelo v intervalu 25,0–50,0 %. Oproti roku 2008 jde o značné zhoršení, neboť nad sledovanou hranicí 25,0 % bylo 75 obcí (1,2 %). Velmi vysoké hodnoty jsou, podobně jako v předchozím roce, zaznamenány převážně u malých obcí, a to především z důvodu povinného předfinancování projektů, na něž mají obce přislíbenu podporu z fondů EU. Průměrná hodnota ukazatele za všechny obce vykazuje hodnotu 4,6 % a medián 1,9 %. Oproti předchozímu období jde jen o velmi mírné zhoršení těchto hodnot.
  3. Do kategorie obcí s vyšší mírou rizika hospodaření (tj. obcí, u nichž hodnoty obou monitorujících ukazatelů k 31. 12 2009 nabývaly kritických hodnot) bylo zařazeno 44 obcí. Tato hodnota znamená meziroční nárůst o 18 obcí, přičemž opakovaný výskyt je zaznamenán u 18 obcí z celkového počtu 44 obcí. Nově se tak do nejrizikovější skupiny obcí zařadilo 26 obcí.
  4. V každém kraji, kromě kraje Jihomoravského, Zlínského a hl. m. Prahy, se vyskytuje alespoň jedna obec s vyšší mírou rizika hospodaření. Ani z tohoto hlediska proto není v relativním vyjádření pozorována výrazná diferenciace mezi jednotlivými kraji.

Ze státního závěrečného účtu za rok 2009 vyplývá, že počet zadlužených obcí v České republice mírně vzrůstá. Pokud porovnáme zadluženost obcí jako celku v letech 2005 a 2009, tak vzrostla o 22 %. V roce 2009 vykázalo dluh celkem 3250 obcí a jejich celková zadluženost dosáhla 80,6 miliard Kč, což znamená meziroční nárůst o 0,6 %. Důvodem nárůstu zadluženosti obcí v roce 2009 byl na jedné straně růst výdajů (investice spolufinancované z prostředků Evropské unie) a na druhé straně meziroční snížení objemu daňových příjmů. Rychlejší růst výdajů než příjmů se odrazil v růstu zadlužení. Podíl obecního dluhu na veřejném dluhu se přitom snížil z 5,8 % v roce 2005 až na 4,3 % v roce 2009.

Důsledky nadměrné zadluženosti

Hospodaření obcí je do značné míry nezávislé na rozhodnutích centrální vlády, která ovlivňuje pouze dotační vztahy vůči místním rozpočtům a může navrhovat změny v rozpočtovém určení daní. Přitom tyto rozpočty jsou součástí sektoru vládních institucí a jejich dluh tvoří část dluhu vládního sektoru.

Z pohledu obce může důsledkem její nadměrné zadluženosti být:

  • zastavení poskytování služeb, které obec dosud v samostatné působnosti poskytovala,ohrožení samotného chodu obce (např. vypnutí veřejného osvětlení, zastavení údržby místních komunikací a zeleně, zastavení odvozu komunálního odpadu) a převedení přenesené působnosti obce na jinou obec s rozšířenou působností (sníží se její dostupnost pro občany)
  • neplnění závazků obce a nařízení exekuce na majetek obce; při exekuci může dojít k zabavení téměř veškerého movitého i nemovitého majetku obce a obstavení účtů obce
  • odstoupení volených orgánů obce a nezájem občanů kandidovat do těchto orgánů, tj. nefunkčnost volených orgánů obce a jmenování správce obce.

Z pohledu státu důsledkem neřešení nadměrné zadluženosti obcí může být růst dluhu vládního sektoru.

Potřeba řešení

Česká republika se ve svém Konvergenčním programu zavázala dosáhnout strukturálně vyrovnaného salda hospodaření v roce 2016 a to musí být zabezpečeno i v municipální sféře. Patříme v Evropské unii k zemím s nejmenší průměrnou velikostí obcí. Velké procento malých obcí může být na jedné straně vnímáno jako možnost obyvatel aktivněji se účastnit na správě území, ale na druhé straně se stále výrazněji projevuje nedostatek peněžních prostředků na zajištění všech kompetencí a nedostatek kvalifikovaných osob zejména v malých obcích.

Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku, hospodárně a účelně ho využívat. Zachováním obecního majetku lze rozumět nesnižování jeho hodnoty. Celková hodnota obecního majetku na konci sledovaného období by neměla být nižší než na jeho začátku. V minulosti se majetek obce neodepisoval a evidoval se pouze v pořizovací hodnotě. Dosavadní hodnota majetku obcí uvedená v účetních výkazech tedy není jeho skutečnou (tržní) cenou, ale pouze součtem pořizovacích cen majetku platných v době jeho pořízení, které tak nezohledňují úroveň jeho opotřebení (tj. je uměle nadhodnocená).

Od roku 2011 bude obec povinna svůj majetek odepisovat a v důsledku metodiky odepisování dojde k faktickému snížení hodnoty obecního majetku (obnaží se tak problém tzv. vnitřního dluhu na obecním majetku). To bude mít nepochybně vliv na celkovou zadluženost obcí.

Stávající právní úprava:

  • nestanoví opatření, která by bránila nadměrnému zadlužování obcí,
  • nestanoví postup obce a státu při vyšší míře zadluženosti,
  • neumožňuje oddlužení obce v případě její extrémní zadluženosti, resp. neupravuje insolvenční řízení pro obce.

V návaznosti na mezinárodní srovnání a zkušenosti evropských zemí se navrhuje možný variantní přístup k řešení nadměrné zadluženosti obcí (viz obrázek 1). Přijatá opatření by měla jednak působit preventivně (předcházet nadměrnému zadlužení), jednak stanovit postup obce a státu v případě, že se obec dostane do nadměrné zadluženosti.

Návrh variant

Stát a územní samosprávné celky tedy spravují zemi společně a mají společně odpovídat za rozpočtové hospodaření. Pokud je finanční hospodaření obce bezproblémové, tak není důvod, aby do něj vstupoval stát. Situace se změní, jakmile se obec dostane do finančních problémů.

Při řešení zadluženosti veřejných rozpočtů se například v Německu zvolil model stanovení limitu rozpočtového schodku na základě výše investic, přičemž byla provedena definice pojmu "investice" pro tyto účely (jejím podstatným znakem je návratnost).

Obdobně by bylo vhodné i v našich podmínkách zákonem stanovit limit schodku rozpočtu územního samosprávného celku nebo jiným způsobem omezit možnost nadměrného zadlužování obcí (jako preventivní opatření). Musíme však vyčkat, jaká pravidla a pro jaký okruh subjektů budou stanovena ústavním zákonem o rozpočtové kázni a odpovědnosti ("finanční ústava"), aby právní úprava na sebe navazovala. Doplňkovým opatřením by mohlo být přehodnocení příspěvku státu na výkon přenesené působnosti státu nebo dotační politiky státu.

Navrhují se tři varianty řešení:

Varianta 0
zachovat stávající stav.
Varianta 1
stanovit limity bránící nadměrnému zadlužování obcí, stanovit povinnosti a omezení obce při dosažení hranice vyšší míry rizika hospodaření a zavést institut finančního poradce obce.
Varianta 2
stanovit limity bránící nadměrnému zadlužování obcí, stanovit povinnosti a omezení obce při dosažení hranice vyšší míry rizika hospodaření, zavést institut finančního poradce obce, zavést institut finančního správce obce a upravit insolvenční řízení pro obce.

Varianta 1 je minimalistická, ve variantě 2 se navrhuje upravit celý proces až do oddlužení obce (vypořádání všech závazků obce).

Oddlužení obce, která je předlužená, je existenční otázkou takové obce. Vytvoří to předpoklady, aby:

  • obec mohly dál spravovat volené orgány obce (v oddlužené obci se snadněji najdou osoby ochotné spravovat věci veřejné, resp. kandidáti do zastupitelstva obce), nebo
  • mohlo dojít k nucenému zániku obce s navazujícím připojením jejího území k sousední obci (zániku obce jako právnické osoby), neboť přejímající obec snadněji přijme obec oddluženou (na přejímající obci nelze ani spravedlivě požadovat, aby přijala zanikající obec včetně závazků).

Vedle zvolené varianty legislativních opatření bude přijato nelegislativní opatření – metodická příručka pro obce o pravidlech odpovědného hospodaření a sledování zadluženosti. Tato metodika by měla být pro obce vodítkem, jak obezřetně hospodařit a předcházet zadluženosti.

Jednotlivé varianty

Varianta nulová znamená zachování stávajícího monitoringu hospodaření obcí na základě usnesení vlády.

Varianta 1 předpokládá stanovení limitů bránících nadměrnému zadlužování obcí (v závislosti na znění finanční ústavy) a uzákonění obdoby stávajícího postupu v rámci monitoringu hospodaření obcí – bude definována hranice vyšší míry rizika hospodaření obce a budou stanoveny povinnosti a omezení obce při dosažení této míry rizika hospodaření.

Varianta limitu A: zákon stanoví limit schodku rozpočtu územního samosprávného celku.

Varianta limitu B: zákon zakáže obcím s vyšší mírou rizika hospodaření, aby kryly schodek rozpočtu přijetím úvěru nebo půjčky, nebo vydáním komunálních dluhopisů (výjimka na projekty EU).

Varianta limitu C (podle vzoru slovenské právní úpravy): Zákon stanoví, že obec

  1. může použít návratné zdroje financování pouze na úhradu kapitálových výdajů a na vyrovnání časového nesouladu mezi příjmy a výdaji běžného rozpočtu,
  2. může v průběhu rozpočtového roku využívat návratné zdroje financování výjimečně za podmínky, že budou splaceny do konce rozpočtového roku z příjmů běžného roku,
  3. může vstupovat jen do takových závazků vyplývajících z návratných zdrojů financování, jejichž úhrada dlouhodobě nenaruší vyrovnanost běžného rozpočtu následujících let,
  4. může pro účely plnění svých povinností přijmout návratný zdroj financování pouze, pokud:
    • celková částka jejich dluhu nepřekročí 60 % skutečných běžných příjmů předcházejícího rozpočtového roku,
    • součet ročních splátek návratných zdrojů financování včetně úhrady výnosů nepřekročí 25 % skutečných běžných příjmů předcházejícího rozpočtového roku.

Podle stávajícího monitoringu hospodaření obcí je považována za obec s vyšší mírou rizika hospodaření obec, jejíž ukazatel celkové likvidity je v intervalu <0; 1> a zároveň jejíž podíl cizích zdrojů k celkovým aktivům je vyšší než 25 % včetně. Jakmile Ministerstvo financí v rámci monitoringu zjistí, že obec překročila tuto hranici, požádá obec, aby

  • bez zbytečného odkladu vysvětlila důvody nepříznivého stavu svého hospodaření a
  • do 3 měsíců přijala opatření k nápravě, resp. ke snížení své zadluženosti, a zaslala je Ministerstvu financí na vědomí.

Kopii žádosti o vysvětlení zašle Ministerstvo financí na vědomí krajskému úřadu (ten bude muset v této souvislosti aktualizovat svůj plán přezkoumávání hospodaření obcí). Obec bude muset přiložit ke svému vysvětlení i k přijatým opatřením kopii usnesení zastupitelstva obce, kterým se vysvětlení nebo opatření schvalují. Obec bude povinna informovat Ministerstvo financí i o opatřeních k nápravě, která přijme následně. Součástí povinností obce budou též povinnosti informovat zastupitelstvo, upravit rozpočet a pravidelně informovat zastupitelstvo o výsledcích přijatých opatření.

Nesplnění povinnosti nebo porušení zákazu bude správním deliktem. Pokud však bude obec zákonem stanovené povinnosti plnit, sankcím se vyhne.

Co se týká sankcí, tak variantou peněžní pokuty by mohlo být zveřejnění seznamu zadlužených obcí na webových stránkách Ministerstva financí nebo Svazu měst a obcí ČR. Takové opatření by mohlo být dokonce účinnější než ukládání pokut zadluženým obcím.

Ministerstvo financí bude mít možnost nabídnout obci, která dosáhla hranice vyšší míry rizika hospodaření, jmenování finančního poradce obce. Finanční poradce bude jmenován z řad zaměstnanců organizačních složek resortu Ministerstva financí. Předpokladem jeho jmenování bude souhlas obce a její ochota spolupracovat a řídit se doporučeními finančního poradce. Finanční poradce nebude mít rozhodovací pravomoc a bude obci pouze doporučovat vhodný postup pro zlepšení její hospodářské situace.

Varianta 2 je v podstatě rozšířením varianty 1, navíc budou přijata následující opatření. Ministerstvo financí bude mít možnost jmenovat finančního správce obce, jestliže

  • o jeho jmenování požádá obec nebo správce obce jmenovaný Ministerstvem vnitra,
  • o jeho jmenování požádá finanční poradce z důvodu, že jím navrhovaná doporučení nejsou účinná, a je nezbytné, aby někdo autoritativně převzal finanční řízení obce dříve, než se obec dostane do platební neschopnosti – podle výsledků následujícího monitoringu hospodaření obcí (tj. za rok) bude obec stále překračovat hranici vyšší míry rizika hospodaření.

Finanční správce obce bude jmenován z řad zaměstnanců organizačních složek resortu Ministerstva financí. Zákon vymezí pravomoci finančního správce tak, že finanční správce obce převezme některé pravomoci zastupitelstva obce a některé pravomoci starosty.

Bude upraven zvláštní způsobinsolvenčního řízenípro obce. Nebude se jednat o klasické insolvenční řízení, ale o volnější proces směřující k maximálnímu a poměrnému uspokojení finančních nároků věřitelů obce (oddlužení obce). Právní úprava bude vycházet z principů insolvenčního zákona. Bude stanoveno, která ustanovení insolvenčního zákona se použijí na obce, a s ohledem na specifika obcí budou upraveny potřebné odchylky (např. bude definována majetková podstata obce).

Závěr

V návrhu věcného záměru zákona Ministerstvo financí doporučuje problém řešit postupně:

  • v první fázi přijmout variantu 1 (částečnou) s tím, že při přípravě paragrafového znění budou zohledněny požadavky vyplývající z implementace Směrnice Rady o požadavcích na národní rozpočtové rámce členských států, resp. navržena konkrétní legislativní opatření limitující zadlužování obcí
  • následně pokračovat na legislativní úpravědalších fází procesu dle varianty 2.
TOPlist
TOPlist