Skutečná kontrola nebo jen mediálně zajímavá?
Boj proti korupci se stal vývěsním štítem, pod nějž lze zahrnout až příliš mnoho témat. Právě touha po jednoduchých řešeních problému, toho skutečného i domnělého, vede k návrhům, které ve skutečnosti žádné zlepšení nepřinášejí. Diskuze nad posledním návrhem rozšíření kompetencí Nejvyššího kontrolního úřadu je toho důkazem.
V říjnu loňského roku zveřejnila subkomise Národní ekonomické rady vlády (NERV) pro korupci svá doporučení. V přehledu problematických bodů dnešního systému se mj. uvádí: "Nedostatečně fungující kontrolní mechanismy (pouze 30 % kontrolovaných subjektů nějak reaguje na kontroly NKÚ a pouze 40 % kontrolovaných subjektů nějak reaguje na kontroly ÚOHS, kontroly realizované podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole jsou vesměs čistě formální)." Jde o vystižení hlavního problému kontroly. Nikoliv její šíře, ale způsob provádění a nevynutitelnost nápravy. V následujících patnácti doporučeních se pak rozšíření kompetencí Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ) vůbec neobjevuje.
NKÚ v časové smyčce
Na jaře 2010 se projednával návrh skupiny poslanců na změnu Ústavy, která se týkala čl. 97a která měla umožnit Nejvyššímu kontrolnímu úřadu posuzovat zákonnost hospodaření s majetkem samosprávných celků. S ohledem na parlamentní volby skončil návrh ve druhém čtení, avšak již při jeho projednávání se ukázalo, jak zkušenosti či nezkušenosti jednotlivých poslanců s existující kontrolou na úrovni samosprávy ovlivňují vnímání reálných dopadů takového návrhu (viz Obec a finance 2/2010).
V programovém prohlášení nové vlády se záměr rozšíření kompetencí NKÚ objevuje dokonce na dvou místech. Není proto překvapivé, že nový návrh změny Ústavy se v připomínkovém řízení objevil již na podzim loňského roku. Tentokrát byl již doplněn o novelu prováděcího zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, bez něhož není možné zhodnotit vliv a do jisté míry také účelnost nových pravidel. Z praktických či taktických důvodů jde o "dvojnávrh", neboť v jednom dokumentu se nejprve zavádí klouzavý poslanecký mandát se široce pojatým zdůvodněním.
Dle návrhu by se kontrola měla soustředit především na zákonnost, tedy na dodržování právních předpisů při hospodaření s majetkem, včetně finančních prostředků. Ve zvláštním paragrafu došlo dokonce k vyjmutí územně samosprávných celků z hodnocení účelnosti a hospodárnosti. Zdálo se, že hlavní problémy jarního návrhu byly odstraněny, neboť povinnost dodržovat zákon prostě existuje.
Při vypořádání připomínek na konci listopadu však předkladatel (Ministerstvo spravedlnosti) několikrát zdůraznil, že zákonnost v sobě s odkazem § 38 zákona o obcích zahrnuje také účelnost a hospodárnost. Půjde tedy např. o posouzení, zda zastupitelstvo nemělo spíše odsouhlasit opravu místní komunikace než střechy malotřídní školy.
Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2010–2012, kterou vláda schválila v lednu letošního roku, rovněž počítá s rozšířením pravomocí NKÚ, a to s termínem předložení návrhu legislativních změn do konce roku 2011. O půl roku dříve by Ministerstvo vnitra mělo "na základě provedené analýzy předložit vládě návrh zákona o kontrole ve veřejné správě, který sjednotí kontrolní proces u orgánů veřejné správy tak, aby nedocházelo k duplicitám a nejasnostem při výkonu dozoru a kontroly ve veřejné správě." Možná nakonec k žádné změně Ústavy v této oblasti nedojde, neboť ve vztahu k obcím bude NKÚ vždy vystupovat jako duplicitní kontrolní orgán.
Možností tisíce, rozpočet zůstává
Význam kontroly ve veřejné správě, tedy také na úrovni samosprávy, nelze zpochybňovat. Dle § 129 odst. 1 zákona o obcích "ministerstvo vnitra kontroluje výkon samostatné působnosti svěřené orgánům obcí." Krajské úřady pak kontrolují výkon působnosti přenesené. Hospodaření obcí, měst i krajů podléhá každoročnímu přezkoumání, které by mělo odpovídat auditu v soukromých společnostech. V případě přijetí dotace musí obec navíc vyhovět kontrole ze strany poskytovatele dotace a finanční kontrole prováděné finančním úřadem. Dostane-li se dotační program do plánu kontrol, může již dnes NKÚ s dokumenty samosprávy pracovat. V případě projektů podpořených z evropských fondů lze očekávat ještě jedno až dvě kontrolní kola.
Jestliže existuje potřeba rozšířit pravomoci NKÚ, pak současný systém patrně nefunguje. Některý z výše uvedených orgánů asi nevykonává kontrolní činnost dostatečně. Pak by ale nejjednodušší řešení představoval přenos všech typů kontrol na NKÚ a výrazné posílení jeho regionálních pracovišť, např. po vzoru francouzského Cour des comptes. Tímto způsobem by došlo k nespornému naplnění v důvodové zprávě několikrát citovaného čl.18 Limské deklarace o základních směrech finanční kontroly. A zcela jistě by nový systém byl sjednocený a nevykazoval duplicity.
Dojde-li ke změně, rozšíří se podstatně okruh, kde NKÚ může provádět kontrolu. Ale bude tomu tak? Vzhledem k všeobecným úsporám se v žádném případě nepředpokládá navýšení příslušné rozpočtové kapitoly, dnešní počet kontrolorů se kromě státního rozpočtu a jeho výdajů může zaměřit také na všechny obce, dobrovolné svazky, kraje a při maximalistickém pojetí na všechny jimi zřizované organizace, což dle údajů používaných v souvislosti s účetní reformou představuje zhruba 20 000 účetních jednotek. Bude-li jeden kontrolor pracovat na ověření způsobu prodeje zahrádky v obci XY v roce 1995, nebude samozřejmě mít již současně prostor pro zjišťování podrobností např. o armádních zakázkách.
Mezigenerační kontrola
Všeobecné rozšíření kontroly hospodaření s majetkem obcí ze strany NKÚ má zcela jiný charakter než dosavadní tématické kontroly dotací ze státního rozpočtu. Je zřejmé, že termín poskytnutí a vypořádání dotace je znám, zatímco nakládání s majetkem probíhá v průběhu celého čtyřletého volebního období. Časové omezení obsahují rovněž ostatní zákony upravující kontrolu (např. 10 let pro kontrolu dotací, poslední hospodářský rok u přezkoumání hospodaření). Návrh na časové ohraničení možnosti kontroly byl odmítnut s tím, že není žádoucí časově omezovat rozsah kontroly NKÚ, znemožnit tak provedení takové kontroly jejíž objekt by přesahoval navrhovanou časovou hranici, a tím omezovat nezávislost NKÚ.
Jakákoliv dispozice s majetkem od roku 1990 bude podléhat kontrole. Jakou má ale hodnotu zjištění NKÚ, že před 16 lety prodala obec spravovaná zcela jiným zastupitelstvem majetek za cenu velmi nízkou (třeba právě zahrádku), když nic obdobného od té doby neprodala a prodávat nebude?
Zjištění by třeba mohlo obsahovat doporučení, jak nedostatky odstranit a neopakovat, určitou metodickou podporu. Předkladatel však uvádí: "Není posláním ani v silách NKÚ metodicky řídit územní samosprávné celky. Jeho případná negativní zjištění však budou důležitým impulsem pro orgány, kterým toto řízení přísluší."
Kontrola nebo superkontrola?
Možná jsou výše zmíněné obavy vyjádřené v připomínkovém řízení Svazem měst a obcí ČR i jednotlivými kraji zbytečné. Z pohledu autorů "dvojnávrhu" by mělo dojít k zajištění vícestupňové kontroly veřejných financí, přičemž kontrola ze strany NKÚ by měla stát nad stávajícími kontrolními systémy. Navíc by NKÚ namátkově a podle aktuální potřeby mohl současně fungování těchto kontrolních systémů, na základě svých zjištění, ověřovat a hodnotit, což je z hlediska řádného hospodaření s veřejnými prostředky v současné době nanejvýš žádoucí. "Nejedná se o duplicitní kontrolu, ale o nejvyšší článek vícestupňové kontroly, tzv. superkontrolu – kontrolu následnou," uvádí se v dokumentu obsahující vypořádání (či spíše nevypořádání) připomínek.
Obdobným způsobem funguje kontrola prováděná Evropským účetním dvorem, neboť auditovanou osobou je vždy Evropská komise. Audit zákonnosti v tomto případě spočívá v ověření fungování řídících a kontrolních systémů. Výrok NKÚ by tedy nesměřoval k jednotlivé obci, ale k orgánům odpovědným za zajištění systému kontroly, tedy vládě… Ale tak to asi nebude, resp. ne při nakládání s majetkem.
Závěrem
Kontrola je potřebná. Kontrola, která není pouze formální a obsahuje celkové zhodnocení rozhodnutí či projektu bez využívání výhody zpětného pohledu. Kontrola, která je nepříjemná, ale respektovaná. Kontrola, jejímž cílem není pouze trestat, ale také přispívat k dobré praxi prostřednictvím zobecněných doporučení. Kontrola, která není samoúčelná, ale také probíhá bez vedlejších úmyslů. Podmínky pro vznik takové kontroly však zatím žádný návrh nepřinesl.
Závěrem dodejme, že dle textu subkomise NERVu "lze jen podotknout, že veřejné prodeje jsou ještě méně průhledné než veřejné nákupy, zejména na municipální úrovni, kde prakticky neexistuje kontrola ze strany médií." Tato věta nakonec možná nejvíce vystihuje vnímání budoucí úlohy kontroly a současných návrhů s ní souvisejících – vzbudit mediální zájem.