Umíme hodnotit udržitelný rozvoj obcí, měst, mikroregionů či krajů?
Dlouhodobý program konkrétních obcí, měst a regionů, který do praxe zavádí principy trvale udržitelného rozvoje při zohledňování místních problémů se nazývá Místní Agenda 21 (MA21). Otázku uvedenou v názvu tohoto příspěvku si položili členové Pracovní skupiny MA21 Rady vlády pro udržitelný rozvoj ČR v okamžiku, kdy první české municipality dosáhly při zavádění principů udržitelného rozvoje do praxe svých komunit kategorie "B" (viz diagramy 1 a 2).
Význam těchto kritérií spočívá v tom, že města, obce i regiony mohou dle jasně definovaných parametrů prokázat, že v praxi uplatňují MA21 a na jaké úrovni se nacházejí. Sledování stavu procesu MA21 pomocí Kritérií MA21 může být rovněž využíváno jako podpůrný prostředek pro žádosti o granty EU a o podporu z vybraných dotačních titulů jednotlivých resortů či krajů (aktivní MA21 budou mít do budoucna větší šanci na tyto zdroje a dotace dosáhnout). Kritéria jsou členěna do čtyř základních kategorií "A" (nejvyšší) – "D" (nejnižší). Těmto kategoriím předchází ještě tzv. "nultá" kategorie "Zájemci".
Uvedené obce kategorie "B" tak stanuly před pomyslnými branami nejvýše dosažitelné kvality, v níž je mj. vyžadováno pravidelné komplexně systematické vyhodnocování udržitelného rozvoje pro danou lokální úroveň, tzn. pro úroveň obce, města, mikroregionu či kraje.
V tento okamžik bylo nutné si přiznat, že z hlediska požadavku na pravidelně se opakující vyhodnocování celého spektra udržitelného rozvoje (dále jen UR) jakékoliv lokality není v ČR k dispozici vhodná metodika, která by toto usnadnila nejen orgánům státní správy, ale hlavně místním samosprávám. Zároveň byla vznesena pochybnost, zda je k dispozici dostatečně široká škála údajů potřebných pro toto hodnocení, a zda existují kvalifikovaní odborníci pro vyhodnocování udržitelného rozvoje na úrovni jak lokálních samospráv, tak lokální státní správy, které by bylo vhodné zapojit do "Rad udržitelného rozvoje při obcích s rozšířenou působností" (dále jen RUR ORP), a to v návaznosti na doporučení zaznívající ve stavebním zákoně č. 183/2006 Sb.
Hodnocení udržitelného rozvoje
Hodnocení udržitelného rozvoje je bezesporu vždy multidisciplinární záležitostí, s požadavky komplexního vyhodnocení všech možností kvality života v dané lokalitě, včetně hodnocení širších okolních vazeb, které daná komunita využívá či které zdejší kvalitu života ovlivňují nebo mohou ovlivňovat. Již jen z tohoto pohledu je zřejmé, že se jedná nejen o komplexní, ale také o značně komplikované hodnocení. Tato problematika vyžaduje nejen zapojení odborníků na vyhodnocování různorodé škály aktivit, které se odehrávají v dané lokalitě, ale rovněž klade důraz na zapojení místní široce spektrální veřejnosti. Nejen z těchto důvodů je v celé ČR monitoring a hodnocení udržitelného rozvoje na místní úrovni teprve "v plenkách" a do praxe se dostává velmi pozvolna. Na pomalé realizaci těchto uvedených kroků se podepisují nejen absence výše uvedených aspektů, ale i nedostatek finančních prostředků.
Zástupci obecních, městských i regionálních municipalit ČR, jež implementují MA21 do praxe, se s tímto potýkají již delší dobu. Hledají, jak správně a dostatečně splnit a docílit splnění ukazatele č. 21.1, který jim ukládá minimálně 1× za 3 roky zpracovat zprávu o vývoji stavu udržitelného rozvoje a vlivu na UR dle sledovaných indikátorů.
Nejen starostům, ale i relevantním pracovníkům veřejné správy by k pravidelnému hodnocení udržitelného rozvoje dané lokality bezesporu pomohla odborně zpracovaná metodika, jejíž součástí by byl i uživatelsky příjemný, hodnotící software se srozumitelnou a jednoduchou obsluhou. Tato metodická podpora by zároveň přispěla k rychlé orientaci v tom, jakým způsobem ovlivní rozvojové aktivity (investiční/neinvestiční projekt) a celkový udržitelný rozvoj dané lokality (pozitivně/negativně).
Po takovéto pomoci volají členové Pracovní skupiny MA21 Rady vlády pro udržitelný rozvoj ČR (PS RVUR ČR), zástupci municipalit, jež jsou členy Národní sítě Zdravých měst ČR, ale nově i starostové obcí s rozšířenou působností. Stavební zákon totiž ukládá obcím s rozšířenou působností (dále jen ORP) každé dva roky vyhodnocovat, zda se obce v území ORP či celé území ORP rozvíjí udržitelným způsobem. Proto vznikl projektový záměr s cílem pomoci místním municipalitám – jak z hlediska odborného hodnocení udržitelného rozvoje v plném rozsahu, tak z hlediska usnadnění tohoto hodnocení.
Tři projekty
Řešením projektového záměru byla pověřena Česká asociace udržitelného rozvoje (dále jen ČAUR), coby zástupce neziskového sektoru zabývajícího se udržitelným rozvojem v PS MA21 RVUR ČR. Byl vytvořen multidisciplinární realizační tým odborníků, který prodiskutoval a navrhl řešení, jak dospět k výše uvedenému cíli. Rozdělil jej na tři části se třemi samostatně oddělitelnými postupy z hlediska realizace, tzn. na tři chronologicky na sebe navazující projekty:
- Provedení analýzy stávajících přístupů a postupů hodnocení UR na lokální úrovni v podmínkách vybraných měst a regionů ČR;
- Tvorba a odzkoušení metodiky hodnocení UR pro lokální úroveň, včetně uživatelsky příjemného software;
- Praktická implementace metodiky do praxe v celé ČR.
Kolektiv autorů tohoto příspěvku realizuje v současné době výzkumný projekt, ve kterém se zabývá první částí výše uvedeného celkového projektového záměru. V tomto příspěvku představujeme první průběžné výsledky tohoto výzkumného projektu, tj. hodnocení domácí i zahraniční odborné literatury, první syntézu závěrů z provedených řízených rozhovorů se zástupci vybraných ORP a krajů ČR. Projekt byl podpořen v roce 2010 v rámci III. výzvy Revolvingového fondu MŽP ČR a má název "Analýza současných přístupů k hodnocení udržitelného rozvoje na lokální úrovni ČR".
Monitorování vývoje udržitelného rozvoje
V odborných a vědeckých pracích je vedena polemika z hlediska optimálního postupu při sledování udržitelného rozvoje na lokální úrovni. Rozpracovávány jsou následující základní přístupy:
- komplexní zachycení stavu udržitelného rozvoje v celé jeho šíři pomocí využití širokého spektra místních dat z každého pilíře UR;
- nastavení optimálního "setu" indikátorů UR;
- vyvinutí jediného "syntetického" indikátoru vypovídajícího o stavu udržitelného rozvoje v dané lokalitě jako celku.
Z provedených šetření vyplynulo doporučení periodicky hodnotit vývoj UR lokality na základě pravidelného a systematického sledování místních dat v delší časové řadě, včetně komunitou preferovaných indikátorů UR. Pro účely benchmarkingu lokalit je rovněž vhodné minimálně jedenkrát za pět let vyhodnotit centrálními orgány ČR stanovené indikátory UR vhodné pro lokální úroveň, které budou korespondovat se sadou "Společných evropských indikátorů (European Common Indicators – ECI)".
V diskusích se zástupci municipalit často zaznívá otázka míry a vhodnosti zapojení široké veřejnosti do hodnocení UR. Stačí či nestačí ponechat hodnocení UR pouze expertům na základě oné škály lokálně monitorovaných dat? Nezbytnou součástí UR je spokojenost místní komunity s kvalitou života v dané lokalitě. Proto je tudíž nutné k výsledkům hodnocení UR získaných pomocí měřitelných dat v podstatě vždy připojit i hodnocení subjektivních názorů místní komunity. Na co se občanů v dané lokalitě ptát, však záleží na místních potřebách a specifikách. Obce, města a regiony aplikující principy MA21 jsou z tohoto pohledu mezi municipalitami ČR na špici. Nezbytnou součástí MA21 je totiž participace občanů, a to nejen na strategickém a územním plánování, ale i na zapojování se do monitoringu UR (dotazníková šetření) a do formulací a aplikací opatření navazujících na výstupy z hodnocení UR.
Legislativa a celkové vnímání udržitelného rozvoje
Problematikou se legislativně zabývá v přílohách vyhláška č. 500/2006 Sb., tzv. rozbory udržitelného rozvoje území. Z provedeného výzkumu vyplynulo, že pokud je problematika rozpracována legislativně, a pokud jsou vyžadované kroky státem i finančně kryty, tak řešení této problematiky je realizováno lehčeji, celorepublikově jednotně včetně možností vzájemného porovnávání subjektů či výsledků. Z hlediska hodnocení UR lokalit mnozí zástupci municipalit upozorňují na specifičnost jejich podmínek. Je proto nutné na jedné straně zákonem stanovit celoplošné postupy a pravidla pro zaváděním principů UR na lokální úrovni zákona, ale na straně druhé ponechat municipalitám určitou volnost při zavádění principů UR včetně variability hodnocení UR do denní praxe obcí, měst i regionů.
Mnozí respondenti, a to nejen mezi laickou veřejností, upozornili na stále ještě převládající problém "zeleného pojetí" udržitelného rozvoje, tj. že udržitelný rozvoj je řešení výhradně problematik týkajících se životního prostředí. V tomto smyslu je nezbytné postupně zavést do vzdělávacích programů, již na úrovni základních škol, ucelený systém nejen o principech UR, ale i o možnostech, pravidlech a způsobech jejich naplňování a postupně tak přispívat ke změnám hodnotových priorit v chování nastupující generace. To by mělo přispět k rozšiřování osvěty i mezi dospělou populací.
Jak přistoupit k hodnocení UR na úrovni ORP?
Jednotlivé aplikované přístupy hodnocení UR v praxi stále naráží na velmi podobné problémy. Nejčastěji se jedná o problém samotné interpretace konceptu UR. Jak přistupovat k hodnocení UR? Kvantitativním přístupem pomocí indikátorů UR, či kvalitativním přístupem pomocí SWOT analýz, tak jak stanovuje vyhláška č. 500/2006 Sb.?
Jako nejvhodnější přístup se jeví kombinovaný způsob, tj. monitoring a vyhodnocování indikátorových sad, indikátorů a indexů (s jejich detailním slovně okomentovaným popisem, a to jak pro národní, tak pro lokální úroveň), doplněný SWOT analýzami stavu UR lokalit, komentáři trendů vývoje, komentáři konfliktů a komentáři cílů UR lokalit.
Velkým problémem při hodnocení UR na úrovni ORP je rovněž absence představy o naplnění UR. V provedeném výzkumu zaznívaly ze strany oslovených zástupců ORP a krajů kritické poznámky k celkovému účelu vyhodnocování UR. Za problematický je vnímán fakt, že v žádné právní normě či politickém dokumentu není jasně definováno, která hodnota je z hlediska udržitelného rozvoje v pořádku, a která je již za hranicí "udržitelnosti". Následkem toho je k vyhodnocování rozborů UR území (RURÚ) přistupováno pouze jako k formální záležitosti nutné ke splnění zákonných povinností.
Na druhou stranu však není zcela vhodné určení limitů udržitelnosti z úrovně centrálních orgánů státní správy. Určování limitů UR je normativní činnost, do které se silně promítají subjektivní hodnotové postoje navrhovatelů, často zkreslené pohledem z centrální úrovně. Optimálním způsobem řešení pro jednotlivé municipality může být nastavení vlastních hranic a cílů UR v dokumentech strategického rozvoje. Jako nejoptimálnější postup při stanovování těchto vlastních limitů UR se jeví zapojení veřejnosti do jejich tvorby, s použitím "selského rozumu". Tuto cestu podporuje také MA21.
Dlouhodobým problémem v problematice hodnocení UR je také absence dat pro hodnocení UR na lokální úrovni. Bez pravidelného sledování dat pořízených přímo v hodnocené lokalitě nelze udržitelný rozvoj na lokální úrovni monitorovat. Všichni respondenti apelovali na pomoc státu při zajišťování sběru dat vyžadovaných legislativou s tím, že specifická data potřebná pro hodnocení UR dané lokality si mohou municipality již zajišťovat pomocí svých lidských a finančních zdrojů.
Výsledky zkoumání potvrdily, že většina municipalit se v praxi standardně setkává nejen s konflikty cílů jednotlivých pilířů UR, ale také s tím, že nemá jasno, jak mohou být jednotlivé pilíře či cíle UR lokality realizovanou aktivitou v budoucnu ovlivněny. Situaci při rozhodování, kterou aktivitu z hlediska vlivu na UR lokality podpořit či nepodpořit, by pomohla řešit metodická podpora modelování "scénářů vývoje". Na rozdíl od zahraničí je postup při rozhodování pomocí modelování a vizualizace scénářů budoucího vývoje lokalit a jejich širšího okolí používán minimálně.
Aktuální metodické kroky
V návaznosti na realizované rešerše relevantních národních a evropských dokumentů týkajících se hodnocení UR a provedeného výzkumu prostřednictvím řízených rozhovorů se zástupci vybraných municipalit, s kompetentními pracovníky lokálních i centrálních orgánů státní správy a odborníky z akademické sféry, bude zpracována syntéza získaných poznatků. Příslušné závěry budou dále diskutovány a testovány během listopadu 2010 v rámci pěti workshopů otevřených pro širokou odbornou veřejnost (Zlínský kraj, Jihočeský kraj, Karlovarský kraj, Liberecký kraj, celorepublikový workshop situovaný do Prahy).
Na základě výstupů z workshopů budou definována doporučení pro odstranění negativ a pro zlepšení stavu hodnocení UR na lokální úrovni ČR.
Všechny zájemce o bližší informace k projektu lze upozornit, že vznikají i jeho webové stránky, které budou spuštěny od listopadu. Zde se lze seznámit nejen s termíny a místy konání plánovaných workshopů, ale i se závěrečnými formulacemi všech zjištění a doporučení pro zlepšení stavu hodnocení UR na lokální úrovni ČR.
Použity materiály CENIA, Česká informační agentura životního prostředí, Databáze MA21 a citované předpisy