Jak jsou na tom malé obce
Existuje několik studií, které se na základě údajů za vybrané evropské země pokoušejí porovnat efektivnost hospodaření malých a velkých obcí. Závěr je víceméně takový, že nelze jednoznačně empiricky doložit, že by malé obce byly mnohem méně efektivní než ty velké.
Podstatné však je, že malá obec v české realitě je něco jiného než v řadě evropských zemí. Také obecně platí, i když jen v teoretické rovině, že velké obce mohou zajišťovat mnohem větší rozsah veřejných služeb pro své obyvatele, mohou dosahovat úspor z rozsahu (jednotkové náklady při poskytování služeb více lidem jsou obvykle nižší než při malém počtu obyvatel) a mohou se pustit i do větších projektů. Velké obce mohou efektivněji provádět i územní plánování, protože zasahuje velké území.
Obvykle platí, že v zemi, která má velké obce, jsou rozdíly v příjmech na obyvatele menší, než v zemích s množstvím malých obcí. V zemích s velkými obcemi se také snižuje rozsah "výhod" černého pasažéra. Co se tím myslí? Velká obec, která je zřizovatelem divadel, galerií, muzeí, městské hromadné dopravy apod. obvykle tyto instituce dotuje ze svého rozpočtu, protože vstupné/jízdné nepostačuje na financování všech výdajů. A tyto služby mohou využívat i lidé z jiných obcí, kteří tak získávají větší podíl na veřejných penězích, než jak to vyplývá jen z prostého srovnání rozpočtových příjmů a výdajů.
Obce do 800 obyvatel
Jako nástroj k překonání výše uvedených omezení malých obcí se navrhuje vytváření dobrovolných svazků obcí (DSO). To cesta určitě je správná, ovšem počet DSO se v posledních letech nezvyšuje, spíše naopak. V roce 2007 jich bylo 788 a v roce 2009 o 9 méně. Navíc záběr činností, které několik obcí v rámci dobrovolnosti provádějí společně, není příliš široký. Většinou se jedná o zásobování pitnou vodu, čištění odpadních vod, svoz komunálních odpadů a údržba místních komunikací. Jsou to činnosti, které v rozpočtech malých obcí dominují.
Problematika malých obcí je často předmětem diskuze i v České republice. Ať již z hlediska nutnosti zvýšit jejich příjmy nebo v debatě o slučování obcí. Je zjevné, že pokud by se přistoupilo k otázce přiblížení velikostní struktury českých obcí k té, která je v Evropě obvyklá, jsou nejmenší obce první na tapetě. Podívejme se trochu blíže, na základní aspekty jejich rozpočtového hospodaření v uplynulých pěti letech (2005–2009).
Malé obce jsou pro potřeby tohoto textu rozděleny do tří skupin. Nejmenších obcí, tedy obcí, které mají méně než 200 obyvatel, je o málo víc než jedna čtvrtina (1568) z celkového počtu všech obcí a žije v nich 2 % lidí. Druhou kategorii, obce s počtem obyvatelstva od 201 do 400 obyvatel, tvoří 1498 obcí a své bydliště v nich má 5 % obyvatel. Navazující kategorie obcí od 401 do 800 obyvatel je tvořena 1444 obcemi a žije v nich 9 % počtu všech obyvatel.
Obce s počtem obyvatel do 800, kterých je celkem 4515, představují téměř tři čtvrtiny z celkového počtu všech obcí, ale žije v nich pouze 16 % obyvatel. Zatímco celkový počet obyvatel (kromě Prahy) se v období let 2005 až 2009 zvýšil o 2 %, v malých obcích to bylo (podle uváděných velikostí) o 3 %, o 4 %, resp. o 5 %. Znamená to, že počet obyvatel v malých obcích se v tomto období zvyšoval rychleji než v ostatních obcích a nejvíce narůstal v kategorii od 401 do 800 obyvatel.
Příjmy malých obcí
A jak to bylo s příjmy malých obcí? V období od roku 2005 do roku 2009 se celkové rozpočtové příjmy obcí (bez Prahy) zvýšily o 16 %. Malým obcím do 800 obyvatel se příjmy zvýšily o 33 % a nejvíce příjmy v tomto období vzrostly těm nejmenším obcím (do 200 obyvatel), a to až o 67 %. V roce 2009 se příjmy všech obcí bez Prahy snížily o 3 %, příjmy obcí do 800 obyvatel byly prakticky stejné jako v předchozím roce, přičemž v nejmenší kategorii se zvýšily dokonce o 10 %.
V přepočtu celkových příjmů na obyvatele dosáhly v roce 2009 malé obce již 79 % průměru všech obcí, překvapivě ty s méně než 200 obyvateli se k průměru téměř přiblížily (97 %). Přitom nejmenší obce neposkytují, ve srovnání s většími obcemi, řadu veřejných služeb, jako je např. městská veřejná doprava, nejsou zřizovatelem obecní policie, divadel, muzeí, většinou ani škol a knihoven. Výsledek rozdílné dynamiky příjmů v jednotlivých kategoriích obcí v období 2005 až 2009 ukazuje graf 1.
Graf 1. Vývoj příjmů v přepočtu na obyvatele (v tis. Kč)
Pramen: Ministerstvo financí, vlastní propočty CCB Czech Credit Bureau, a. s.
Rychlejší růst příjmů obcí do 800 obyvatel, oproti příjmům všech ostatních obcí, se promítl i do uspokojivějšího salda rozpočtů malých obcí. I když pouze velmi malé obce (do 200 obyvatel) vykázaly přebytek rozpočtu ve všech letech daného období, a to včetně "krizového" roku 2009. V roce 2008 se jejich přebytek podílel na příjmech dokonce více než jednou desetinou, o rok později pak 5 %. Ve všech letech dosahovaly nejmenší obce v tomto ukazateli lepší výsledky než všechny obce v průměru, a také než obě navazující velikostní kategorie.
Rozdělení příjmů
Jak jsou rozpočtové příjmy rozděleny v rámci malých obcí, ukazuje graf 2. Obce do 800 byly seřazeny podle velikosti jejich příjmů v přepočtu na obyvatele postupně od nejmenších po největší a pro zjednodušení rozděleny do deseti stejně velkých skupin – decilů, v každém 450 obcí. Příjmy v přepočtu na obyvatele jsou měřeny průměrem za posledních pět let. Z grafu 2 jsou zřetelně vidět rozdíly v příjmech mezi prvním a posledním decilem. Ve skupině s nejmenšími příjmy (1. decil) je průměr menší než 10 tis. Kč na obyvatele, ve skupině s nejvyššími příjmy (10. decil) průměrný příjem přesahuje 40 tis. Kč na obyvatele. Z grafu je rovněž patrné, že průměrný počet obyvatel v prvním a posledním decilu je nižší než v decilech ostatních. Jinými slovy je možno říci, že v obcích s nejmenším počtem obyvatel jsou největší extrémy – jsou zde obce s nejnižšími, ale také nejvyššími průměrnými příjmy na obyvatele. O značné nerovnoměrnosti svědčí také to, že 69 % obcí do 800 obyvatel mělo příjmy nižší, než činil průměr a jen 31 % z nich naopak vyšší.
Graf 2. Příjmy na obyvatele a počet obyvatel v obcích do 800 obyvatel
Pramen: Ministerstvo financí, vlastní propočty CCB Czech Credit Bureau, a. s.
Ještě markantněji jsou vidět rozdíly u skupiny nejmenších obcí, tj. obcí do 200 obyvatel. Opět je počítáno na základě průměrných příjmů na obyvatele v období 2005 až 2009 a obce jsou rozděleny na deset stejně velkých skupin (tentokrát po 156 obcích). V tomto segmentu obcí mělo podprůměrné příjmy 72 % a pouze 28 % příjmy nadprůměrné. Pětinásobný rozdíl příjmů na obyvatele je mezi decilem obcí s nejnižšími a decilem obcí s nejvyššími příjmy. Z grafu 3 je zřetelně vidět, že pro tuto velikostní skupinu navíc platí, čím menší obec, tím vyšší příjmy (na obyvatele).
Graf 3. Příjmy na obyvatele a počet obyvatel v obcích do 200 obyvatel
Pramen: Ministerstvo financí, vlastní propočty CCB Czech Credit Bureau, a. s.
Výdaje malých obcí
I celkové výdaje malých obcí v daném období rostly rychleji než v průměru za všechny obce. V prvém případě, u malých obcí, představovalo v období 2005 až 2009 zvýšení výdajů o 44 %, ve druhém případě, výdaje všech obcí, byl růst výdajů pouze 22 %. Nejvyšší dynamiku vykázaly opět obce do 200 obyvatel (za pět let o 62 %). V roce 2009 se však dynamika výdajů obou segmentů obcí přiblížila, protože výdaje malých obcí se zvýšily jen o jeden procentní bod rychleji než u obcí jako celku, u kterých růst činil 9 %. Ovšem mezi malými obcemi byly výrazné rozdíly. U obcí do 200 obyvatel se výdaje v roce 2009 zvedly o 17 %, u navazující kategorie o 12 % a u poslední (největší) kategorie obcí bylo tempo růstu výdajů dokonce nižší, než činil průměr (pouze 7 %).
Běžné výdaje
Přibližování úrovně výdajů malých obcí k průměrným hodnotám za všechny obce bylo v uplynulých pěti letech sice výraznější u kapitálových výdajů, avšak ani u běžných nebylo zanedbatelné. Jak je vidět z grafu 4, v případě běžných výdajů se nejdále v tendenci přibližování úrovně malých obcí k průměru všech obcí dostaly ty nejmenší obce (do 200 obyvatel), které v roce 2009 dosáhly již 82 % průměru. V případě navazujících dvou kategorií malých obcí je jejich odstup od průměru výraznější. Na grafu 4 je rovněž vidět, že dopady změn rozpočtového určení daní z roku 2008 nebyly jednorázové. Přitom běžné výdaje na obyvatele u obcí do 200 obyvatel byly v posledních pěti letech vždy vyšší než u obcí s počtem obyvatel od 200 do 800 a rozdíly se v loňském roce pouze zvýraznily.
Graf 4. Podíl malých obcí na průměru běžných výdajů na obyvatele (v %)
Pramen: Ministerstvo financí, vlastní propočty CCB Czech Credit Bureau, a. s.
Kapitálové výdaje
Snad nejlépe dokresluje postupné zlepšování rozpočtů malých obcí vývoj kapitálových výdajů v přepočtu na obyvatele. Z grafu 5 je zjevná výrazná změna, která se udála v roce 2008, kdy se až do té doby značné rozdíly v rámci malých obcí téměř vymazaly (změnily se proporce). Kapitálové výdaje na hlavu v malých obcích se od průměru příliš nelišily (2008), resp. dosáhly 93 % (2009). V roce 2008 byly kapitálové výdaje v přepočtu na obyvatele u obcí s počtem obyvatel od 400 do 800 dokonce o něco vyšší, než činil průměr. Porovnání grafu 4 a 5 naznačuje, že odstup malých obcí od průměru je větší u běžných výdajů než u kapitálových.
Graf 5. Kapitálové výdaje v přepočtu na obyvatele (v tis. Kč)
Pramen: Ministerstvo financí, vlastní propočty CCB Czech Credit Bureau, a. s.
Graf 5 porovnává vývoj kapitálových výdajů v přepočtu na obyvatele. Vyplývá z něj, že poměrně značné rozdíly mezi průměrem za všechny obce a i mezi třemi kategoriemi malých obcí se od roku 2008 postupně stírají.
Obecně platí, že malá obec má i malý rozpočet a tudíž i menší možnosti realizovat kapitálové projekty. Přesto malé obce dosahují vyšší podíl kapitálových výdajů na celkových, než obce velké. Vysvětlení může být v tom, že malé obce vystačí s nižším objemem výdajů (na obyvatele) na provoz než velké obce, protože zajišťují jen velmi málo veřejných služeb a jsou nuceny relativně více investovat do infrastruktury a rozvojových projektů.
Zadluženost
Poněkud zvláštní je, že s přibližováním příjmů a výdajů (v přepočtu na obyvatele) malých obcí k průměru za všechny obce, dochází k témuž jevu i u dluhu na obyvatele. Ještě v roce 2005 byl dluh na obyvatele u malých obcí na úrovni 53 % průměrného dluhu všech obcí, v roce 2009 to bylo již 65 %. K největšímu přiblížení přitom došlo v posledních dvou letech, tedy v období, když příjmy malých obcí relativně rychle rostly. Růst dluhu je nejmarkantnější u obcí do 200 obyvatel, a to z 32 % průměru v roce 2005 na více než dvojnásobek v roce 2009 (67 %).
Závěrem
Malé obce (obce do 800 obyvatel) reprezentují téměř tři čtvrtiny obcí v České republice. Jejich příjmy ze za posledních pět let v průměru zvýšily o 33 %, u všech obcí to bylo jen 16 %. Ještě větší rozdíl najdeme u výdajů, vzrostly u malých obcí o 46 %, u všech obcí jako celku to byl růst o 27 %. I jejich dluh vykázal vyšší dynamiku – 52 % růstu u malých obcí a 22 % růst u všech obcí. Výsledkem je, že v ukazatelích příjmů, výdajů (vše v přepočtu na obyvatele) a dluhu – odstup malých obcí od průměru se významně snížil. V rámci této skupiny obcí však existují značné rozdíly. Více než průměrné hodnoty v příjmech na obyvatele (za posledních pět let) dosáhlo jen 31 % obcí v této kategorii. Což znamená, že téměř 70 % malých obcí mělo příjmy podprůměrné.
V rámci obcí s počtem obyvatel do 800 vykazuje řadu zvláštností skupina nejmenších obcí (do 200 obyvatel). V posledních pěti letech skončil jejich rozpočet vždy přebytkem. Jejich dluh se však za pět let zvýšil na více než dvou a půl násobek. Jejich příjmy a výdaje se v období 2005 až 2009 zvýšily mnohem rychleji než u obcí jako celku. Díky tomu se jejich odstup od průměrných hodnot za všechny obce (bez Prahy a v přepočtu na obyvatele) plynule snižoval. Výsledkem je, že v roce 2009 disponovaly nejmenší obce příjmy na úrovni 97 % průměru všech obcí, jejich běžné výdaje na obyvatele dosáhly 82 % průměru a kapitálové výdaje na obyvatele 96 % průměru. Obce do 200 obyvatel jsou však poměrně nehomogenním celkem, protože 72 % z nich vykázalo podprůměrné příjmy v přepočtu na obyvatele (na základě průměru za období 2005 až 2009). To znamená, že v této skupině obcí se vyskytuje několik desítek velmi bohatých obcí, zatímco u většiny obcí je odstup od průměru za všechny obce zachován, i když je nižší, než v předchozích letech.
Z uvedených údajů lze usuzovat, že nejmenší obce by mohly být v procesu slučování vcelku bohatými nevěstami. Na druhou stranu však vzniká otázka, zda by měly z tohoto procesu nějakou výhodu? I když nelze paušalizovat.